Incarichi gestionali: incompatibilità/inconferibilità per i dirigenti di Comuni con più di 15 mila abitanti già amministratori locali

di Marco Massavelli

Commissario Polizia Locale Rivoli (TO)

L'Anac, in una recente delibera, precisa che i dirigenti delle amministrazioni locali non possono ricevere incarichi gestionali se sono stati nell'ultimo anno amministratori di enti territoriali nella stessa regione.

Con la Delibera n. 924 del 13 settembre 2017 concernente la sussistenza di una situazione di inconferibilità, ex articolo 7, comma 2, lett. b), decreto legislativo n. 39 del 2013, nel caso in cui a un dirigente di ruolo della Provincia dell’Aquila, eletto consigliere comunale in data 29 giugno 2017 in un Comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, fosse conferito un incarico dirigenziale gestionale, l’Anac evidenzia che "nel caso di conferimento di incarico dirigenziale di natura gestionale a colui che ricopre contemporaneamente la carica di consigliere comunale, in un Comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti nella stessa regione dell’amministrazione che conferisce l’incarico, si determinerebbe la violazione delle disposizioni di cui all’art. 7, comma 2, lett. b) e di cui all’art. 12, comma 4, lett. b) del d.lgs. n. 39/2013".

Vediamo la normativa di riferimento.

L’INCOMPATIBILITA’ TRA POLITICA E GESTIONE

Ai sensi dell’articolo 12, comma 4, lett. b), decreto legislativo n. 39 del 2013, gli incarichi dirigenziali, interni e esterni, nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico di livello provinciale o comunale sono incompatibili con la carica di componente della giunta o del consiglio di una provincia, di un comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o di una forma associativa tra comuni avente la medesima popolazione, ricompresi nella stessa regione dell'amministrazione locale che ha conferito l’incarico.
In ragione di ciò, non può essere conferito l’incarico dirigenziale ad un soggetto, che contemporaneamente riveste la carica di componente della giunta o consigliere comunale in comune con popolazione superiore a 15.000 abitanti nella stessa regione dell’amministrazione locale che intende conferire l’incarico dirigenziale; tale provvedimento infatti violerebbe le disposizioni di cui al citato articolo 12, comma 4, lett. b), decreto legislativo n. 39 del 2013.
La conseguente incompatibilità tra l’incarico dirigenziale e la carica politica determinerebbe per il soggetto interessato la necessità di scegliere tra le due cariche, ovvero in caso di mancata scelta, determinerebbe, ai sensi dell’articolo 19, comma 1, decreto legislativo n. 39/2013, la decadenza dall’incarico dirigenziale. Restano ferme le norme che prevedono il collocamento in aspettativa dei dipendenti pubblici.

Sussiste inoltre il caso di inconferibilità, a norma dell’articolo 7, comma 2, lett. b), decreto legislativo n. 39 del 2013: infatti tale disposizione stabilisce che a coloro che nei due anni precedenti siano stati componenti della giunta o del consiglio della provincia, del comune o della forma associativa tra comuni che conferisce l’incarico, ovvero a coloro che nell'anno precedente abbiano fatto parte della giunta o del consiglio di una provincia, di un comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o di una forma associativa tra comuni avente la medesima popolazione, nella stessa regione dell'amministrazione locale che conferisce l'incarico, non possono essere conferiti, tra l’altro,  gli incarichi dirigenziali nelle medesime amministrazioni di cui alla lettera a) (ossia: nelle amministrazioni di una provincia, di un comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o di una forma associativa tra comuni avente la medesima popolazione).
Il comma 3 del citato articolo 7 prevede inoltre che le inconferibilità di cui al medesimo articolo non si applicano ai dipendenti della stessa amministrazione, ente pubblico o ente di diritto privato in controllo pubblico che, all'atto di assunzione della carica politica, erano titolari di incarichi.
L’esimente prevista dall’articolo 7, comma 3 prevede tra i suoi elementi fondamentali che all’atto dell’assunzione della carica politica, i dipendenti siano già titolari di incarichi dirigenziali con contenuto gestionale.

GLI INTERVENTI DELL’AUTORITA’ ANTICORRUZIONE

L’Anac già in passato si era occupata della questione con il parere prot. 57808, dell’11 aprile 2016, e delibera n. 294, del 6 aprile 2016: in tali casi, però, i soggetti interessati non erano titolari di alcun incarico dirigenziale di natura gestionale.

Al contrario, invece, nel caso di cui alla delibera Anac n. 1003 del 21 settembre 2016, il soggetto interessato era già titolare di un incarico dirigenziale all’atto del conseguimento della carica politica. In quest’ultimo caso, inoltre, l’incarico dirigenziale era stato conferito prima del 4 maggio 2013, e quindi non erano ravvisabili gli estremi dell’incompatibilità, ai sensi dell’articolo 29-ter, decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni nella legge 9 agosto 2013, n. 98.

Con la delibera n. 1003 del 21 settembre 2016, concernente la possibile inconferibilità di incarichi dirigenziali attribuiti in un Comune, l’Anac è stata chiamata a decidere su un incarico dirigenziale è conferito ad una dipendente di un Comune del Friuli Venezia Giulia e poi più volte confermato in capo alla stessa dipendente.

In merito alla carica politica ricoperta dall’interessata, il Comune di Gorizia sottolineava che nelle dichiarazioni relative alle cause di incompatibilità e inconferibilità, la stessa dipendente ne aveva dato conto, evidenziando l’insussistenza di cause di incompatibilità riguardo a detta situazione di cumulo preesistente alla entrata in vigore del decreto legislativo n. 39 del 2013, per effetto di quanto previsto dalla disciplina transitoria introdotta dal decreto legge. n. 69 del 2013. 
Infatti, l’art. 29-ter del richiamato decreto n. 69 prevede che “In sede di prima applicazione, con riguardo ai casi previsti dalle disposizioni di cui ai capi V e VI del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, gli incarichi conferiti e i contratti stipulati prima della data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo in conformità alla normativa vigente prima della stessa data, non hanno effetto come causa di incompatibilità fino alla scadenza già stabilita per i medesimi incarichi e contratti”.
Pertanto, la situazione di cumulo dichiarata era legittimamente proseguita anche dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 39 del 2013.
A sostegno della insussistenza di cause di inconferibilità dovute alla successiva proroga del contratto, il Comune aveva evidenziato, in primo luogo, che nel 2015 non vi sarebbe stata l’attribuzione di un nuovo incarico, bensì la semplice prosecuzione di quello conferito nel 2012, attraverso l’esercizio di un’opzione già originariamente prevista. 
Inoltre, sempre in merito alla proroga, il Comune aveva rilevato che la stessa, oltre a non luogo ad alcuna causa di incompatibilità, in quanto l’interessata aveva rassegnato le dimissioni dalla carica politica , non avrebbe potuto neppure determinare alcuna situazione di inconferibiltà, in forza di quanto disposto dall’articolo 7 comma 3, decreto legislativo n. 39 del 2013, secondo cui “Le inconferibilità di cui al presente articolo non si applicano ai dipendenti della stessa amministrazione, ente pubblico o ente di diritto privato in controllo pubblico che, all'atto di assunzione della carica politica, erano titolari di incarichi”.

Nel caso di specie, l’incarico politico di consigliere comunale, in diverso Comune, si inserisce nel rapporto già stabilito tra la dipendente e il Comune. La fattispecie rientra, pertanto, nella disciplina dell’articolo 7, comma 3, decreto legislativo  n. 39 del 2103 che esclude dall’applicazione delle cause di inconferibilità i “dipendenti della stessa amministrazione […], che all’atto dell’assunzione della carica politica erano titolari di incarichi”.
La non applicazione del principio di inconferibilità discende dal favor che l’ordinamento ha stabilito per l’assunzione di cariche politiche, anche da parte di dipendenti pubblici, che, semmai, devono disporre del tempo necessario per assolvere al mandato politico (vedi articolo 77 e seguenti, T.U.E.L.).
Il primo incarico e le successive proroghe, quindi, sono avvenute sempre in rapporto alla competenza professionale del dipendente, senza essere influenzati dalla provenienza da cariche politiche.
A conclusioni opposte si sarebbe, invece, giunti qualora al momento dell’assunzione della carica politica, l’interessata non fosse stata dipendente (seppure a tempo determinato) del Comune friulano; infatti, in questo caso, per effetto della proroga avrebbe trovato applicazione la disciplina sulle inconferibilità, in quanto la deroga di cui all’articolo 7 comma 3, avrebbe operato solo al momento del conferimento del primo incarico.
Deve, pertanto, concludersi, secondo l’Anac, che nel caso esaminato non sussistono situazioni di inconferibilità o incompatibilità, ai sensi del decreto legislativo. n. 39/2013.

Riguardo all’utilizzo del contratto a tempo determinato per l’assegnazione della responsabilità di un servizio primario e strutturale quale è quello finanziario e contabile, si rileva che tale assetto perdurava nel comune interessato senza soluzione di continuità ormai da alcuni anni, sebbene si tratti di strumento per sua natura transitorio. 
Peraltro, anche se, come stabilito dall’articolo 110, TUEL, entrambi i contratti principali sono stati sottoscritti a seguito di selezione pubblica, si deve rilevare che dopo la scadenza del termine del primo - già prorogato - sono state disposte ulteriori proroghe, sebbene l’articolo 46 dello Statuto comunale preveda al comma 3 che “Con motivata deliberazione può essere disposto il rinnovo del contratto, per una sola volta ed alla luce dei risultati raggiunti in rapporto agli obiettivi proposti con il contratto medesimo”.
Infine, con riferimento al già richiamato articolo 46 dello Statuto comunale, occorre rilevare come lo stesso consenta ancora l’utilizzo dei contratti a tempo determinato “in misura non superiore alla metà dei posti in organico”, mentre l’art. 110 del TUEL impone che “il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota degli stessi attribuibile mediante contratti a tempo determinato, comunque in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica”.
E’ di tutta evidenza, pertanto, che dovendosi prescindere da quanto diversamente previsto nel Regolamento comunale, la proroga da ultimo disposta - al pari degli altri precedenti contratti - può ritenersi legittima, solo se effettuata nel rispetto dei limiti e delle prescrizioni previste dalla legge.

L’Anac, così, deliberava per la  ritenuta insussistenza della situazione di inconferibilità, per effetto della deroga di cui all’articolo 7 comma 3, decreto legislativo. n. 39 del 2013.

LA DECISIONE DELL’ANAC

In conclusione, l’eventuale conferimento dell’incarico dirigenziale a colui che nel frattempo è stato eletto consigliere comunale di un Comune con popolazione superiore a 15.000 abitanti nell’ambito della stessa Regione dell’amministrazione locale che conferisce l’incarico, dà vita alle violazioni di cui all’articolo 7, comma 2 lett. b) e all’articolo 12, comma 4, lett. b), decreto legislativo n. 39 del 2013.
L’assenza di titolarità dell’incarico dirigenziale gestionale all’atto dell’assunzione della carica politica determina, infine, il venire meno dell’esimente dell’articolo 7, comma 3, decreto legislativo n. 39 del 2013.

L’Anac, quindi, con la delibera  n. 924 del 13 settembre 2017 ha statuito il principio per cui  nel caso di conferimento di incarico dirigenziale di natura gestionale a colui che ricopre contemporaneamente la carica di consigliere comunale, in un Comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti nella stessa regione dell’amministrazione che conferisce l’incarico, si determina la violazione delle disposizioni di cui all’articolo 7, comma 2, lett. b) e di cui all’articolo 12, comma 4, lett. b), decreto legislativo n. 39 del 2013, per le argomentazioni sopra espresse.

LE SANZIONI PER I DIPENDENTI INCOMPATIBILI

E veniamo, per concludere, all’aspetto sanzionatorio previsto da decreto legislativo n. 39 del 2013.

A norma dell’articolo 15, la vigilanza sul rispetto delle disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità nelle pubbliche amministrazioni è demandata al responsabile del piano anticorruzione di ciascuna amministrazione pubblica: a tale fine il responsabile contesta all'interessato l'esistenza o l'insorgere delle situazioni di inconferibilità o incompatibilità di cui al decreto. 

Il responsabile segnala i casi di possibile violazione delle disposizioni del presente decreto all'Autorità nazionale anticorruzione, all'Autorità garante della concorrenza e del mercato ai fini dell'esercizio delle funzioni di cui alla legge 20 luglio 2004, n. 215, nonché alla Corte dei conti, per l'accertamento di eventuali responsabilità amministrative. 

A norma del successivo articolo 17, gli atti di conferimento di incarichi adottati in violazione delle disposizioni del decreto legislativo n. 39 del 2013, e i relativi contratti sono nulli. 

L’articolo 18 individua le sanzioni; in particolare, i componenti degli organi che abbiano conferito incarichi dichiarati nulli sono responsabili per le conseguenze economiche degli atti adottati. Sono esenti da responsabilità i componenti che erano assenti al momento della votazione, nonché i dissenzienti e gli astenuti. 

Le regioni, le province e i comuni avrebbero dovuto provvedere entro tre mesi dall'entrata in vigore del decreto legislativo n. 39 del 2013 (e cioè, entro il 4 agosto 2013) ad adeguare i propri ordinamenti individuando le procedure interne e gli organi che in via sostitutiva possono procedere al conferimento degli incarichi nel periodo di interdizione degli organi titolari. 

Decorso inutilmente il suddetto termine trova applicazione la procedura sostitutiva di cui all'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131. 

Particolare attenzione è necessario, infine, prestare all’articolo 19: lo svolgimento degli incarichi in una delle situazioni di incompatibilità di cui ai capi V e VI (si pensi, all’articolo 12, che rientra nel capo VI) comporta la decadenza dall'incarico e la risoluzione del relativo contratto, di lavoro subordinato o autonomo, decorso il termine perentorio di quindici giorni dalla contestazione all'interessato, da parte del responsabile di cui all'articolo 15, dell'insorgere della causa di incompatibilità. 

Restano ferme le disposizioni che prevedono il collocamento in aspettativa dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni in caso di incompatibilità.