LA RISCOSSIONE MEDIANTE INGIUNZIONE FISCALE: NOTE OPERATIVE

di Marco Massavelli

Vice Comandante Polizia Municipale Druento (TO)

Con il presente approfondimento si vuole chiarire la procedura di riscossione coattiva, con particolare riferimento alle sanzioni amministrative, ma comunque valida per tutte le tipologie di entrate comunali, con i dovuti aggiustamenti, mediante ingiunzione fiscale, alla luce dell’uscita di scena, probabilmente il 31 dicembre prossimo, di Equitalia, e quindi della procedura del ruolo, per quanto concerne l’attività di riscossione dei Comuni.

L’attività di riscossione mediante ingiunzione fiscale è disciplinata dal Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639, recante “Testo unico delle disposizioni di legge relative alla procedura coattiva per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato degli altri enti pubblici, dei proventi di demanio pubblico e di pubblici servizi e delle tasse sugli affari”.

Tale norma, di contenuto alquanto scarno e non più completamente attuale, deve essere integrata, così come ha disposto il Legislatore, con interventi successivi, al fine di poter utilizzare, per l’attività di riscossione, una procedura esaustiva.

In particolare, ci si deve riferire al decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248, che all’articolo 36, “Disposizione in materia di riscossione” ha previsto la c.d. ingiunzione fiscale “rinforzata”, in quanto la riscossione coattiva dei tributi e di tutte le altre entrate degli enti locali continua a potere essere effettuata con:

a) la procedura dell'ingiunzione  di  cui  al  regio  decreto  14 aprile 1910, n. 639, seguendo anche  le  disposizioni  contenute  nel titolo II del decreto del Presidente della  Repubblica  29  settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili, nel caso in cui  la  riscossione coattiva e' svolta in proprio  dall'ente  locale  o  e'  affidata  ai soggetti di cui all'articolo 52, comma 5,  lettera  b),  del  decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446;

b) la procedura del ruolo di cui al decreto del Presidente  della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, se la riscossione  coattiva  e‘ affidata agli agenti della riscossione  di  cui  all'articolo  3  del decreto-legge  30   settembre   2005,   n.   203,   convertito,   con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248 (non più attuabile per i Comuni dal 1° gennaio 2017).

La procedura prevista per i ruoli dal Titolo II del D.P.R 602/73, applicabile anche per l’ingiunzione fiscale contiene sicuramente dei privilegi pratici, che analizzeremo più avanti. In particolare:

·         la maggior parte delle funzioni che nel c.p.c. sono svolte dal giudice dell’esecuzione, nel rito speciale sono affidate all’Agente della Riscossione;

—  le funzioni demandate all’ufficiale giudiziario sono svolte dall’ufficiale della riscossione;

—  l’agente della riscossione gode di esenzione da tributi e diritti per trascrizioni, iscrizioni, cancellazioni di pignoramenti e ipoteche;

—  Anche per l’ingiunzione è prevista la possibilità di utilizzare lo strumento del fermo amministrativo e dell’ipoteca quale misura cautelare.

Da ultimo bisogna far riferimento anche all’articolo 7, decreto legge 70/2011, convertito con la legge 12 luglio 2011 n. 106 che prescrive, per quanto qui di interesse che i Comuni effettuano altresì la riscossione coattiva delle entrate sulla base dell'ingiunzione prevista dal testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910 n. 639, che costituisce titolo esecutivo, nonché secondo le disposizioni del titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili.

Come è evidente, il problema operativo principale della procedura di riscossione con ingiunzione fiscale è sempre stata la sostanziale mancanza di normativa di riferimento, in quanto il regio decreto 639/1910 non può ritenersi sufficiente.

Una parte della dottrina ha evidenziato la possibilità di individuare, con introduzione di norme regolamentari interne ad ogni singolo ente, disposizioni, le c.d. norme calamita, che, ove non in contrasto con il principio di legalita’, attraggano alla procedura per ingiunzione fiscale molte delle disposizioni organizzative e gestionali dettate per il ruolo. Si ritiene sicuramente una possibilità percorribile da parte dei Comuni, con le dovute cautele.

Innanzitutto, come qualificare giuridicamente l’ingiunzione fiscale?

E’ un atto amministrativo, costituto dai seguenti elementi essenziali:

·         Soggetto: organo della P.A. che pone in essere l’atto, munito della competenza relativa alla emanazione e legittimamente investito della funzione che esercita

—  Oggetto: persona destinata a subirne gli effetti

—  Contenuto: parte precettiva dell’atto consistente in ciò che si intende ingiungere

—  Finalità: lo scopo che l’atto persegue

—  Forma: modalità di manifestazione, esternazione ed emissione dell’atto

L’ingiunzione fiscale ha la forza di titolo esecutivo idoneo a attivare l’esecuzione forzata

Infatti, l’articolo 2, regio decreto 639/1910, prescrive che:

Il procedimento di coazione comincia con l’ingiunzione la quale consiste nell’ordine emesso dal competente ufficio dell’ente creditore di pagare entro 30 giorni, sotto pena degli atti esecutivi, la somma dovuta

L’ingiunzione fiscale, quindi, è un ordine di pagamento preordinato all’espropriazione dei beni del debitore.

L’ingiunzione fiscale è un titolo esecutivo stragiudiziale, primo atto del procedimento di coazione.

Il processo esecutivo inizia invece con l’atto di pignoramento.

Se notificata in modo regolare, l’ingiunzione fiscale ha effetti interruttivi della prescrizione ai fini della riscossione.

Inoltre, contiene gli elementi essenziale dell’ATTO DI PRECETTO, costituti dall’intimazione ad adempiere sotto minaccia degli atti esecutivi.

Vediamo ora il contenuto dell’atto ingiuntivo.

L’ingiunzione fiscale contiene:

·         L’ indicazione del funzionario responsabile del procedimento;

—  L’ufficio presso cui è possibile ottenere informazioni

—  Il richiamo al precedente atto di accertamento o altro titolo

—  L’indicazione dell’autorità competente pe il riesame in sede di autotutela

—  L’indicazione dell’autorità giurisdizionale presso cui è possibile impugnare, con la precisazione dei  termini e delle modalità del ricorso

—  L’Indicazione del debitore

—  L’ Intimazione ad adempiere l’obbligo

—  Il Termine entro cui adempiere

—  La Minaccia degli atti esecutivi in caso di mancato pagamento

—  L’ Indicazione della somma dovuta, della causa del debito e di tutti gli altri elementi necessari su cui si fonda la pretesa

—  La sottoscrizione del soggetto legittimato: chi deve sottoscrivere l’atto?

L’ingiunzione fiscale deve essere sottoscritta dal funzionario preposto e notificata direttamente al debitore. Di tale questione si è occupato il Tribunale di Pistoia con sentenza 31 ottobre 2014, analizzando un caso particolare: la sottoscrizione dell’ingiunzione fiscale, nel caso di specie, era stata delegata in capo ad un legale esterno dell’Ente Locale, sulla scorta di apposito mandato alle liti firmato dal Sindaco, nella qualità di legale rappresentante. Il Sindaco può delegare ad un terzo, al pari di un qualsiasi atto di precetto, la riscossione di crediti di natura patrimoniale e riferiti a sanzioni amministrative?

Il Tribunale precisa che l’ingiunzione fiscale è un atto che ha natura amministrativa e non giurisdizionale: l’ordine di pagamento non si configura come domanda rivolta al giudice ed il visto di questo assume la funzione di accertamento che rende esecutivo il credito.

Partendo da tale assunto, quindi, non rientra certamente tra i poteri del Sindaco di delegare ad un avvocato l’emissione dell’ordinanza ingiunzione ex art. 3 R.D. n. 639/1910, la quale, pur assommando in sé la funzione dell’atto di precetto, è, innanzitutto, un atto amministrativo di competenza dei dirigenti (DLGS 267/2000).

Deve dunque affermarsi, secondo il Tribunale di Pistoia, che l’ingiunzione fiscale è stata emessa, in evidente carenza di potere, da un soggetto estraneo all’amministrazione competente e in mancanza di una regolare procedura di affidamento.

Da un punto di vista pratico-operativo, per quanto riguarda la riscossione delle sanzioni amministrative (mentre per la riscossione delle altre entrate, la procedura varia) l’ente titolare dell’entrata può immediatamente procedere alla formazione e notificazione dell’atto ingiuntivo, senza altra fase istruttoria; non occorre alcun atto riassuntivo di approvazione del complesso del carico iscritto nell’ ingiunzione fiscale: manca quindi il momento ricognitivo dei crediti spettanti all’ente in relazione ad un determinato arco temporale.

Ma, al fine di garantire chiarezza contabile, precisione e semplificazione delle successive procedure di controllo, si ritiene opportuno fornire i seguenti consigli operativi:

·         In caso di affidamento della riscossione coattiva in regime di concessione: contrattualizzare un obbligo con cui all’ente compete la formazione di un elenco di carico contenente gli elementi della pretesa, approvato dal funzionario competente e consegnato al concessionario. La fase di formazione dell’ingiunzione è in capo al concessionario che appone sull’ingiunzione la data di consegna dell’elenco. La sottoscrizione dell’ingiunzione è di competenza del concessionario titolare della riscossione, nella persona del soggetto munito dei poteri a rilevanza esterna.

·         In caso di riscossione coattiva DIRETTA: la competenza per la formazione dell’elenco dei carichi pendenti spetta all’ ufficio che ha emesso l’atto originario; la competenza per la gestione della fase successiva spetta invece ad altro ufficio individuato dal regolamento sulla riscossione coattiva.

E’ necessario che l’ente individui chiaramente il FUNZIONARIO competente all’adozione dell’ingiunzione: in mancanza, si applica il principio amministrativo che assegna la competenza al RESPONSABILE DELL’ENTRATA, che risponde dell’entrata fino al suo incasso o inesigibilità.

L’ingiunzione fiscale è atto unilaterale recettizio che produce i suoi effetti solo se giunge a conoscenza del destinatario nella forma della notificazione.

Per quanto riguarda la notifica dell’atto, il regio decreto 639/1910 attribuisce la competenze all’ufficiale giudiziario.

L’ art. 26, DPR 602/73, prescrive che la cartella di pagamento è notificata dagli ufficiali della riscossione e da altri soggetti abilitati dal concessionario o, sulla base di apposita Convenzione tra Comune e concessionario, dai messi comunali o dagli operatori della Polizia Municipale oppure a mezzo posta con raccomandata con ricevuta di ritorno.

Quindi, operativamente chi notifica l’ingiunzione fiscale?

Innanzitutto l’ufficiale giudiziario; in analogia all’articolo 26, DPR 602/73, la competenza per la notifica dell’atto spetta anche al Funzionario Responsabile della riscossione.

Infine, l’articolo 12, legge 890/82, prevede che la notifica a mezzo posta degli atti della P.A. debba avvenire da parte dell’Ufficio che adotta l’atto: nel caso dell’ingiunzione fiscale si deve adottare la procedura della notifica degli atti giudiziari a mezzo posta per gli atti del Comune

La giurisprudenza riconosce legittima la notifica «diretta» della cartella tramite servizio postale e, per analogia anche dell’ingiunzione fiscale.

E’ necessario evidenziare la figura del MESSO NOTIFICATORE in materia di entrate previsto dall’art. 1 comma 158, e seg., legge 296/2006: tale soggetto è competente alla notifica degli atti degli accertamenti dei tributi locali e per gli afferenti alle procedure esecutive di cui R.D. 639/1910.

Il messo notificatore è nominato con specifico atto del DIRIGENTE dell’UFFICIO COMPETENTE.

Possono essere nominati messi notificatori:

·         Dipendenti dell’Amministrazione

—  Dipendenti dei soggetti ai quali l’ente locale ha affidato la liquidazione, l’accertamento e la riscossione dei tributi e delle altre entrate (art. 52, c.5, dlgs 446/97)

—  Soggetti di qualifica professionale

Chi può essere invece nominato Funzionario Responsabile della Riscossione?

L’articolo 42, decreto legislativo 112/99 disciplina il procedimento di nomina: in particolare, si evidenzia che il Funzionario deve essere inserito in un apposito elenco degli abilitati presso la Prefettura dopo aver superato, con esito positivo, i prescritti esami di idoneità indetti con decreto dell’Agenzia delle Entrate; l’ultimo esame è stato indetto nell’anno 2003.

La nomina degli idonei viene effettuata con decreto del Sindaco dopo aver ottenuto apposito nulla osta della Prefettura.

Quali sono le competenze del Funzionario Responsabile della riscossione? Agisce per l’ente locale che lo nomina senza limitazioni sulla natura delle entrate e sugli importi, in quanto affidatario di titoli di riscossione e ordini di esecuzione. Per quanto concerne la competenza territoriale, non è espressamente indicata; ovviamente vale la limitazione del potere di azione dei Comuni; in alternativa è possibile adottare la disciplina prevista dal codice di procedura civile in materia di esecuzione sul posto fuori territorio.

A norma dell’articolo 49, comma 3, DPR 602/73, le funzioni demandate agli ufficiali giudiziari sono esercitate dagli ufficiali della riscossione; per il Comune il soggetto competente è il Funzionario Responsabile della Riscossione.

A norma dell’articolo 4, commi 2-sexies e 2-septies, decreto legge 209/2002, i comuni e i concessionari iscritti all'albo di cui all'articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, di seguito denominati "concessionari", procedono alla riscossione coattiva delle somme risultanti dall'ingiunzione prevista dal testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, secondo le disposizioni contenute nel titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili.

A tale fine, il sindaco o il concessionario procede alla nomina di uno o piu' funzionari responsabili per la riscossione, che esercitano le funzioni demandate agli ufficiali della riscossione e ai quali sono altresi' demandate le funzioni gia' attribuite al segretario comunale dall'articolo 11 del citato testo unico di cui al regio decreto n. 639 del 1910 (incanto e vendita del bene).

I funzionari responsabili sono nominati fra le persone la cui idoneita' allo svolgimento delle funzioni e' stata conseguita con le modalita' previste dall'articolo 42 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112.

Gli ufficiali della riscossione sono nominati dal concessionario fra  le  persone  la cui idoneita' allo svolgimento delle funzioni e' stata  conseguita  con  le  modalita' previste dalla legge 11 gennaio 1951,  n.  56 (Norme per l'idoneita' alle funzioni di ufficiale esattoriale), e dalle altre norme vigenti (DPR 23 novembre 2000, n. 402); con il regolamento di cui all'articolo  31  della legge 8 maggio 1998, n. 146, nel rispetto dei criteri  ivi  indicati,  sono  individuati  gli  organi competenti al procedimento  e  stabilite  le  regole  di svolgimento degli esami di abilitazione.

Con regolamento, da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono dettate le modalita' per il   conseguimento   della   idoneita'  alle  funzioni  di  ufficiale esattoriale in sostituzione di quelle previste dalla legge 11 gennaio 1951, n. 56, con l'osservanza dei seguenti criteri:

a) semplificazione e razionalizzazione del procedimento;

b) individuazione di requisiti soggettivi e oggettivi  di  selezione effettivamente  qualificanti,  rispetto  alle funzioni da esercitare, con esclusione di ogni aggravio non funzionale;

c) articolazione della selezione  in  forma  decentrata  a  livello territoriale.

In conclusione, quindi, il Funzionario Responsabile della riscossione è l’ ESECUTORE DEGLI ATTI FONDAMENTALI DEL PROCESSO ESECUTIVO:

—  nel compimento dell’attività di notifica dell’ingiunzione fiscale e dei pignoramenti

—  nell’esecuzione dei pignoramenti mobiliari, immobiliari e presso terzi

—  nell’effettuazione dei pubblici incanti

—  nel ricevere il pagamento dei debitori

Come quantificare il complesso spettante al concessionario? La regola più diffusa è quella della remunerazione del servizio mediante aggio, con applicazione di una tariffa a carico del debitore.

Analizziamo la situazione con precisione.

Nel caso di gestione autonoma del procedimento di riscossione, nessun corrispettivo del servizio di affidamento della procedura all’esterno e’ dovuto: nell’ingiunzione fiscale compariranno solo le spese vive effettivamente sostenute dall’amministrazione per l’attivita’ svolta senza dover quantificare alcuna ulteriore somma a titolo di remunerazione.

Nel caso, invece, di affidamento del servizio di riscossione ad un concessionario, di cui all’articolo  52, c. 5, decreto legislativo 446/97, la quantificazione del compenso di riscossione deve essere oggetto di precisi accordi bilaterali tra ente creditore e concessionario. Si ritiene opportuno evitare percentuali di compensi ingiustificatamente e fortemente superiori a quelli previsti per la procedura tramite ruolo.

L’unico appiglio normativo è quello di cui all’articolo 52 c. 5, lett. c), decreto legislativo 446/97: “L’affidamento di cui alla precedente lettera b) (affidamento a terzi del servizio di riscossione) NON deve comportare oneri aggiuntivi per il contribuente”.

Secondo l’autorevole parere del Consiglio di Stato, n. 3413, del 25.6.2012, il parallelismo deve essere fatto tra costi della gestione diretta e costi della gestione affidata a terzi.

Operativamente, i Comuni devono quantificare la remunerazione spettante ad un determinato concessionario per l’attività di riscossione, avendo cura di quantificare, preventivamente,  presumibili costi di gestione di una analoga procedura interna e su di essa effettuare adeguate parametrazioni.

Per quanto concerne invece le spese di notifica e di esecuzione, si consiglia di adottare una apposita delibera che quantifichi il rimborso spese:

¡  SPESE DI NOTIFICA

¡  SPESE RELATIVE A MISURE CAUTELARI E ESECUTIVE

L’unico riferimento normativo risulta la tabella ministeriale allegata al decreto ministeriale 21.11.2000

Un ultimo argomento, di particolare interesse operativo, è il procedimento di rateazione.

Per quanto riguarda il ruolo, la dilazione nel pagamento è disciplinata dall’articolo 19, DPR 602/73.

L'agente della riscossione, su richiesta del contribuente che dichiara di versare in temporanea situazione di obiettiva difficolta', concede la ripartizione del pagamento delle somme iscritte a ruolo, con esclusione dei diritti di notifica, fino ad un massimo di settantadue rate mensili. Nel caso in cui le somme iscritte a ruolo sono di importo superiore a cinquantamila euro, la dilazione puo' essere concessa se il contribuente documenta la temporanea situazione di obiettiva difficolta'.

In caso di comprovato peggioramento della situazione, la dilazione concessa puo' essere prorogata una sola volta, per un ulteriore periodo e fino a settantadue mesi, a condizione che non sia intervenuta decadenza.

Il debitore puo' chiedere che il piano di rateazione preveda, in luogo di rate costanti, rate variabili di importo crescente per ciascun anno.

Ricevuta la richiesta di rateazione, l'agente della riscossione puo' iscrivere l'ipoteca di cui all'articolo 77 o il fermo di cui all'articolo 86, solo nel caso di mancato accoglimento della richiesta, ovvero di decadenza. Sono fatti comunque salvi i fermi e le ipoteche gia' iscritti alla data di concessione della rateazione. A seguito della presentazione di tale richiesta, fatta eccezione per le somme oggetto di verifica ai sensi dell'articolo 48-bis, per le quali non puo' essere concessa la dilazione, non possono essere avviate nuove azioni esecutive sino all'eventuale rigetto della stessa e, in caso di relativo accoglimento, il pagamento della prima rata determina l'impossibilita' di proseguire le procedure di recupero coattivo precedentemente avviate, a condizione che non si sia ancora tenuto l'incanto con esito positivo o non sia stata presentata istanza di assegnazione, ovvero il terzo non abbia reso dichiarazione positiva o non sia stato gia' emesso provvedimento di assegnazione dei crediti pignorati.

La rateazione, ove il debitore si trovi, per ragioni estranee alla propria responsabilita', in una comprovata e grave situazione di difficolta' legata alla congiuntura economica, puo' essere aumentata fino a centoventi rate mensili. Ai fini della concessione di tale maggiore rateazione, si intende per comprovata e grave situazione di difficolta' quella in cui ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni:

a) accertata impossibilita' per il contribuente di eseguire il pagamento del credito tributario secondo un piano di rateazione ordinario;

b) solvibilita' del contribuente, valutata in relazione al piano di rateazione concedibile ai sensi del presente comma.

In caso di mancato pagamento, nel corso del periodo di rateazione, di cinque rate, anche non consecutive:

a) il debitore decade automaticamente dal beneficio della rateazione;

b) l'intero importo iscritto a ruolo ancora dovuto e' immediatamente ed automaticamente riscuotibile in unica soluzione;

c) il carico puo' essere nuovamente rateizzato se, all'atto della presentazione della richiesta, le rate scadute alla stessa data sono integralmente saldate. In tal caso, il nuovo piano di dilazione puo' essere ripartito nel numero massimo di rate non ancora scadute alla medesima data.

Le rate mensili nelle quali il pagamento e' stato dilazionato scadono nel giorno di ciascun mese indicato nell'atto di accoglimento dell'istanza di dilazione ed il relativo pagamento puo' essere effettuato anche mediante domiciliazione sul conto corrente indicato dal debitore.

Se e come i contenuti dell’art. 19 sono estensibili al procedimento esecutivo tramite ingiunzione fiscale?

In caso di risposta negativa, in quale altro modo è possibile adottare una disciplina simile, per il caso di ingiunzione fiscale?

Il RD 639/1910 infatti non contiene alcuna norma utile allo scopo.

La dottrina prevalente ritiene che la rateazione deve considerarsi un nuovo metodo per facilitare il pagamento di quanto dovuto con la fattiva collaborazione del contribuente, e quindi si ritiene estensibile la procedura di cui all’articolo 19 anche per l’ingiunzione fiscale.