Il servizio di trasporto c.d. UBER: qualificazione giuridica e sanzioni applicabili

di Marco Massavelli

Vice Comandante Polizia Municipale Druento (TO)

Il Ministero dell’Interno – Dipartimento di pubblica sicurezza ha interpellato il Consiglio di Stato per un parere in merito al seguente quesito: applicabilità della legge n. 21 del 1992 alle nuove forme di organizzazione e gestione telematica del trasporto di persone mediante autoservizi.

Il riferimento è ovviamente al servizio denominato UBER, che spopola, da alcuni mesi tra gli utilizzatori di smartphone e tablet.

Il Ministero è interessato a capire se vi sia la possibilità di applicare delle sanzioni amministrative nei confronti dei conducenti dei veicoli adibiti a servizio UBER, assimilabile al noleggio con conducente, ma sicuramente non autorizzato, e probabilmente non autorizzabile, secondo le vigenti disposizioni normative.

Il Consiglio di Stato, con il parere n. 3586, del 23 dicembre 2015, ha precisato che la legge n. 21 del 1992 detta la disciplina quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea.

I SERVIZI PUBBLICI NON DI LINEA

All’articolo 1 individua gli autoservizi pubblici non di linea in quelli dedicati al trasporto, collettivo od individuale, di persone, che viene effettuato a richiesta dei trasportati o del trasportato, in modo non continuativo o periodico, su itinerari secondo orari stabiliti di volta in volta.

Gli articoli 2 e 3 descrivono le caratteristiche e le differenziazioni tra il servizio di taxi e quello di noleggio con conducente, stabilendo che il primo si rivolge ad una utenza indifferenziata che richiede il servizio in modo diretto, grazie allo stazionamento in luogo pubblico dei mezzi che hanno caratteristiche di distinguibilità rispetto ad altri autoveicoli e retribuisce lo stesso sulla base di tariffe determinate in via amministrativa; mentre il servizio di noleggio con conducente si rivolge ad un’utenza che richiede in modo specifico tale tipologia di servizio che sarà fornito dal noleggiatore partendo dalla rimessa ove sono ubicati i mezzi – essendo vietato il loro stazionamento sulla pubblica via – e secondo le condizioni economiche che le parti pattuiranno.

 La prestazione del servizio di trasporto da parte dei noleggiatori con conducente non è obbligatoria.

Ulteriori restrizioni sono previste per l’attività di noleggio con conducente: infatti, in via ordinaria, tale attività dovrebbe essere svolta nell’ambito del comune che ha rilasciato la relativa autorizzazione, con possibilità di previsione da parte di altri comuni di una regolamentazione dell’accesso nel loro territorio, dietro pagamento di una tassa. Analoga possibilità, di esercizio dell’attività fuori del comune che ha rilasciato la licenza, è prevista per il servizio di taxi, sulla base di appositi accordi stipulati dai sindaci dei comuni interessati.

La legge prevede un riparto di competenza tra Regioni e Comuni, riservando alle prime il compito di delineare un quadro integrato del trasporto pubblico non di linea, con gli altri strumenti di mobilità. Tale quadro dovrà essere elaborato nell’ambito della programmazione dello sviluppo economico e territoriale della regione, con il compito di fissare, altresì, i criteri cui i comuni devono attenersi nel redigere i regolamenti sull’esercizio degli autoservizi pubblici non di linea. I Comuni provvederanno ad emanare tali regolamenti esercitando in concreto le funzioni amministrative concernenti il rilascio delle licenze per il servizio di taxi e delle autorizzazioni per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente, definendo, nel contempo, il numero e la tipologia dei veicoli da adibire a tali servizi, le modalità di svolgimento e i criteri per la determinazione delle tariffe.

Il quadro normativo prevede, quale requisito per l’esercizio dell’attività di autoservizio pubblico non di linea, il conseguimento di un certificato di abilitazione professionale che, consentendo l’iscrizione all’interno di un ruolo istituito presso le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, costituisce presupposto indispensabile per il rilascio delle licenze e autorizzazioni in parola. La disciplina organica della materia prevede che licenze e autorizzazioni vengano rilasciate dai Comuni attraverso l’emanazione di bandi pubblici di concorso; stabilisce in modo dettagliato ogni aspetto relativo ai veicoli o natanti da utilizzare; prevede il divieto di cumulo in capo ad un medesimo soggetto di più licenze per l’esercizio del servizio di taxi, o di cumulo di tali licenze con l’autorizzazione per l’esercizio di attività di noleggio con conducente, contemplando delle specifiche ipotesi di deroga.

L’articolo 11-bis stabilisce un rigoroso sistema sanzionatorio, per la violazione delle disposizioni relative al solo servizio di noleggio con conducente e gli obblighi di entrambe le tipologie di servizio in esame, prevedendo, in particolare, sospensioni dal ruolo, di un mese per la prima violazione, di due o tre mesi nelle ipotesi di seconda e terza recidiva, fino a giungere alla cancellazione dal ruolo di cui all’articolo 6, alla quarta violazione.

TAXI E NCC: QUALI DIFFERENZE?

Alla luce di quanto sopra, emerge che le caratteristiche del servizio di taxi sono incentrate sulla loro funzione di servizio di trasporto pubblico, per cui, i relativi mezzi sono dotati di caratteristiche di visibilità, ad essi sono dedicati degli spazi pubblici di sosta e di viabilità resi visibili da appositi accorgimenti, ricevono richieste anche fuori delle piazzole dedicate, la prestazione del servizio è obbligatoria, le tariffe sono determinate in via amministrativa.

Diversamente, il servizio di noleggio con conducente si rivolge a una utenza che richiede in modo specifico quella tipologia di servizio, prestata con mezzi dotati di caratteristiche differenti rispetto ai taxi, e da un soggetto non reperibile sulla pubblica via, che fornirà il proprio servizio partendo dalla rimessa. La prestazione dello stesso non è obbligatoria e il corrispettivo è il frutto dell’accordo delle parti.

L’analisi complessiva della materia consente di compiere una valutazione d’insieme delle due tipologie di trasporto pubblico di persone, che ben fotografavano la situazione al momento in cui la normazione quadro fu emanata, nel 1992. Infatti, si coglie facilmente che la struttura della stessa è incentrata su tre assi fondamentali costituiti dalla delineazione del perimetro di competenza dei taxi rispetto al nuovo fenomeno (nel 1992) del noleggio con conducente, dalla regolazione dei rapporti patrimoniali interni ai possessori delle licenze ed autorizzazioni, dalla creazione di un contingentamento del mercato dei tassisti e dei noleggiatori attraverso l’istituzione di un albo professionale volto a limitare il numero dei soggetti giuridicamente abilitati a poter aspirare all’ottenimento delle licenze ed autorizzazioni per lo svolgimento della professione, determinando di fatto, un sistema protezionistico della categoria.

La legge quadro in questione parrebbe aver avuto l’intenzione di ricondurre ad unità due fenomeni diversi tra loro, allo scopo di regolamentare il trasporto di persone non di linea e di risolvere le problematiche dovute all’affermarsi del trasporto di persone, con autista, svolto mediante l’utilizzo di mezzi di lusso, quale alternativa al servizio di taxi, qualificando, entrambe le tipologie di trasporto, come pubblico. Questa operazione, oltre alla difficoltà di ricondurre ad unità servizi con caratteristiche differenti, è complicata dalla tecnica legislativa con cui è stata redatta la legge quadro in questione: infatti, mentre il legislatore si è concentrato nella previsione dettagliata degli aspetti patrimoniali legati alle licenze, autorizzazioni e alle sanzioni, ha fornito pochi elementi di principio da cui possa enuclearsi la nozione generale di trasporto pubblico non di linea.

Pertanto, la disciplina quadro del servizio pubblico di trasporto non di linea, di fronte alle nuove caratteristiche di mobilità che si sono affermate, mostra i segni del tempo e dello sviluppo dell’innovazione tecnologica, per cui si pone il problema di verificare se, ora come allora, le nuove tipologie di trasporto di persone non di linea, siano ammesse o vietate e, nella prima ipotesi, se siano ad esse applicabili i principi della legge quadro – con le relative sanzioni – oppure se esse siano espressione della libertà contrattuale delle parti. Tale incertezza perdurerà sino a quando il legislatore non interverrà con una disciplina che sia realmente in grado di ricomprendere sotto la propria vigenza tutta la possibile gamma di servizi di trasporto, siano essi da qualificare come pubblici o privati, in relazione alle proprie concrete modalità di svolgimento.

Il servizio taxi può essere qualificato come servizio pubblico: ciò in relazione alle precipue caratteristiche di tale servizio, come l’obbligatorietà della prestazione, la determinazione in via amministrativa della tariffa, la possibilità di stazionamento dei mezzi sulla pubblica via, la creazione di aree pubbliche ad essi riservate sia per lo stazionamento che per la viabilità, l’elevata distinguibilità dei mezzi.

Sembrerebbe invece di poter giungere a conclusioni diverse per il servizio di noleggio con conducente: infatti, quest’ultimo è caratterizzato dalla non obbligatorietà della prestazione, dalla determinazione in via pattizia del prezzo, dal divieto di stazionamento e, in molti casi, anche di circolazione negli spazi riservati ai trasporti pubblici, dalla indistinguibilità dei relativi veicoli, dall’obbligatorietà di sistematica partenza dalla rimessa, elementi questi che potrebbero indurre in astratto a ritenere più corretto l’inquadramento nell’ambito del trasporto privato non di linea.

Tale quadro normativo è stato di recente oggetto di osservazioni da parte dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che ha inviato, ai sensi degli articoli 21 e 22 della legge n. 287 del 1990, una segnalazione in merito alla proposta di riforma concorrenziale al Parlamento, alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed al Ministero dello sviluppo economico, in cui ha rilevato l’inadeguatezza del complesso delle norme vigenti, in considerazione delle nuove possibilità offerte dall’innovazone tecnologica, che ha determinato l’affermazione di diverse piattaforme on line che agevolano l’incontro tra domanda e offerta del servizio di trasporto di passeggeri non in linea, con effetti positivi sulla dinamica dei prezzi e sulla qualità del servizio.

In tale messaggio anche l’Autorità, in riferimento a queste nuove tipologie di servizi di trasporto, non le qualifica come pubbliche, definendole servizio di trasporto di passeggeri non di linea.

SERVIZIO UBER: IN CHE COSA CONSISTE?

Venendo alla descrizione di tale fenomeno, si tratta di piattaforme informatiche che mettono in relazione soggetti richiedenti e offerenti un servizio di trasporto.
Le start-up del settore non si limitano alla creazione di contatti tra richiedenti e fornitori di un servizio di trasporto, ma offrono dei servizi complementari innovativi che caratterizzano e differenziano l’attività esercitata rispetto alla realtà dell’attuale panorama normato. Infatti, le società emergenti offrono, oltre al servizio di trasporto, anche un servizio finanziario che consente il pagamento elettronico, anche in modo differito, del trasporto, di cui si conosce in anticipo il presuntivo costo, le modalità di prestazione, la geo-localizzazione sia del veicolo che della propria posizione, fornendo anche assistenza legale in caso di inconvenienti.
L’operatività di tali servizi, sia da parte del richiedente che dell’offerente, è mediata dall’installazione sul proprio smartphone di applicazioni informatiche (app) che integrano la conclusione di contratti privatistici tra gli stessi e la società che gestisce la piattaforma. Tale attività non si può ritenere sia di mera mediazione tra prestazione e offerta di lavoro: infatti dalla dinamica contrattuale emerge che la prestazione del trasporto sia un’obbligazione diretta della società, che offre, altresì, dei servizi complementari di tipo finanziario, telematico ed eventualmente legale. La società di gestione introita l’intero corrispettivo di cui, detratta una parte quale compenso per i servizi di competenza, provvede ad accreditare il restante al prestatore del trasporto. Nella prestazione del servizio di trasporto così delineata, non si crea alcun legame contrattuale diretto tra richiedente e prestatore del trasporto, dato che anche il pagamento è mediato dalla società che gestisce la piattaforma. Il sistema informatico rappresenta la struttura portante dell’operatività dell’intero negozio giuridico che risulta atipico rispetto a quelli attualmente regolati: l’attività di geolocalizzazione, la necessità di pagamento in modo elettronico, la facoltà di differimento del pagamento attraverso l’utilizzo di strumenti elettronici, l’eventuale assistenza legale, non costituiscono aspetti accessori rispetto al servizio di trasporto, ma elementi costitutivi senza i quali non sarebbe possibile offrire un servizio con quelle peculiarità.
Le caratteristiche tecniche e giuridiche necessarie per poter utilizzare il citato servizio di trasporto come la necessità di possedere uno smartphone con collegamento alla rete internet, la disponibilità di un bancomat o carta di credito, la volontà di aderire ad un contratto che impone la propria geolocalizzazione, oltre che il trattamento dei propri dati personali e finanziari, rende opportuna un’attenta analisi circa la qualificazione giuridica del sistema di cui trattasi. Infatti l’utente tipo di questo servizio è profondamente diverso da quello preso in considerazione dalla legge quadro: non si tratta di un soggetto indeterminato che chiede un mero servizio di trasporto ad un fornitore istituzionalizzato, ma di un soggetto assolutamente qualificato che ha socializzato i propri dati ed i propri bisogni di mobilità ad una società di servizi che si avvale della prestazione d’opera di determinati soggetti che non intrattengono rapporti contrattuali diretti con il fruitore del servizio.
Alla luce di quanto esposto, dal punto di vista giuridico, si può descrivere il negozio atipico in questione come una fattispecie doppiamente bilaterale che pone al vertice di due distinti rapporti non legati direttamente tra loro: la società che gestisce la piattaforma informatica, che da un lato è legata da una prestazione sinallagmatica con il fruitore del servizio di trasporto ed annessi servizi telematici e finanziari, dall’altra è legata al trasportatore a cui riconoscerà una parte del compenso ricevuto quale remunerazione dell’attività in favore di terzi esercitata.
Come il noleggio con conducente, pur essendo rivolto al pubblico, il servizio in questione avrebbe natura giuridica di trasporto privato non di linea.

LE SANZIONI PREVISTE DAL CODICE STRADA

L’articolo 85, comma 4, codice della strada, “Servizio di noleggio con conducente per trasporto di persone”,  prevede che:

4. Chiunque adibisce a noleggio con conducente un veicolo non destinato a tale uso ovvero, pur essendo munito di autorizzazione, guida un'autovettura adibita al servizio di noleggio con conducente senza ottemperare alle norme in vigore, ovvero alle condizioni di cui all'autorizzazione, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da Euro 169,00 ad Euro 679,00 e, se si tratta di autobus, da Euro 422,00 ad Euro 1.695,00. La violazione medesima importa la sanzione amministrativa della sospensione della carta di circolazione per un periodo da due a otto mesi, secondo le norme del capo I, sezione II, del titolo VI.

L’articolo 86, comma 2, codice della strada, “Servizio di piazza con autovetture con conducente o taxi”   prevede che:

2. Chiunque, senza avere ottenuto la licenza prevista dall'articolo 8 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, adibisce un veicolo a servizio di piazza con conducente o a taxi e' soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 1.775,00 a euro 7.101,00. Dalla violazione conseguono le sanzioni amministrative accessorie della confisca del veicolo e della sospensione della patente di guida da quattro a dodici mesi, ai sensi delle norme di cui al capo I, sezione II, del titolo VI. Quando lo stesso soggetto e' incorso, in un periodo di tre anni, in tale violazione per almeno due volte, all'ultima di esse consegue la sanzione accessoria della revoca della patente. Le stesse sanzioni si applicano a coloro ai quali e' stata sospesa o revocata la licenza

Tali fattispecie, di recente, hanno posto problematiche applicative agli operatori di polizia che si sono misurati con le nuove situazioni derivanti dall’utilizzo delle applicazioni telematiche sopra descritte. La prima difficoltà che si frappone all’interprete è la corretta qualificazione di tale servizio. Infatti, si ritiene necessario preliminarmente risolvere la problematica attinente alla natura giuridica del rapporto posto in essere, parendo applicabile la normativa sopra esposta solo qualora si ritenga che la complessa fattispecie descritta, integri una forma di trasporto pubblico non di linea perfettamente aderente alle fattispecie sanzionatorie descritte, sia dal codice della strada, sia dalla legge quadro. Pur essendo innegabile una certa similitudine tra il servizio offerto attraverso l’utilizzo delle nuove applicazioni ed il servizio di noleggio con conducente, delle differenze non minimali le distinguono. Maggiori differenze si evidenziano nel raffronto tra i nuovi servizi atipici ed il servizio di taxi che, in relazione ai caratteristici elementi di distinguibilità delle autovetture, all’obbligo di prestare il servizio di trasporto richiesto, alla possibilità d’imbarco di passeggeri indifferenziati sulla pubblica via, alla disponibilità di piazzole sul suolo pubblico ed alla possibilità di utilizzare le corsie riservate ai mezzi di trasporto pubblici, evidenzia la propria preponderante natura di servizio pubblico.
L’unica pronuncia giurisdizionale, completa di motivazione, avutasi sul punto da parte del giudice di pace ha avuto come oggetto la richiesta di annullamento (accolta) di un verbale di accertamento di violazione al Codice della strada, che ha ritenuto la condotta di un autista parte del complesso negozio giuridico illustrato, non in violazione dell’articolo 86, codice della strada (servizio di piazza con autovetture con conducente o taxi), come contestato dalla polizia municipale, ma dell’articolo 85, in tema di servizio di noleggio con conducente esercitato da parte di soggetto non avente la relativa autorizzazione (G. di P. Genova sent. n. 509 del 2015), senza mai neppure affrontare il dubbio di fondo circa la possibilità o meno di applicazione in via analogica delle sanzioni previste dal codice della strada a fattispecie atipiche e senza dirimere il dubbio in merito alla natura giuridica di trasporto pubblico o meno, in senso ontologico.
A questa prima pronuncia, se ne è, di recente, aggiunta una seconda del giudice di pace di Milano, n. 4907, del 2 aprile 2015, che invece ha assolto il conducente – aderente al servizio atipico in questione – da qualsivoglia imputazione, sia relativa all’articolo 85, che all’articolo  86, codice della strada, basando la propria motivazione sull’assenza dell’elemento psicologico della colpa nella commissione del fatto contestalo.
 

UBER E’ UN SERVIZIO DI TRASPORTO PRIVATO NON DI LINEA

Fatta tale premessa, il Consiglio di Stato ha ritenuto di qualificare il servizio in esame nell’ambito del trasporto privato di persone non di linea, attesa l’evidente incompatibilità con i tratti costitutivi del servizio pubblico e, comunque, con il servizio di taxi.

La questione relativa all’ammissibilità o meno di tale attività presuppone l’individuazione della ratio del regime autorizzatorio cui è sottoposto – pur in forma diversa – tanto il servizio di taxi quanto quello di noleggio con conducente, che va ravvisata non già nelle modalità di incontro tra la domanda e l’offerta o nelle prestazioni complementari a quella di trasporto su strada, quanto proprio in quest’ultima.

Le differenze contrattuali – le caratteristiche tecniche e giuridiche necessarie per poter utilizzare il citato servizio di trasporto, come la necessità di possedere uno smartphone con collegamento alla rete internet, la disponibilità di un bancomat o carta di credito, l’adesione del cliente al circuito interno predisposta dalla società di servizi che impone la propria geolocalizzazione, oltre che il trattamento dei propri dati personali e finanziari – sono indicative di una diversa qualificazione sul piano privatistico-negoziale, ma, ancora, non elidono il dato fondamentale ai fini che interessano, ossia la centralità nel rapporto giuridico instaurato della prestazione di trasporto su strada.
Occorre, dunque, tener distinto il profilo della validità dell’atto negoziale, da quello della disciplina dell’attività. Il primo, superato positivamente il vaglio di meritevolezza ex articolo 1322, codice civile, deve confrontarsi con i limiti di ordine pubblico. Ma, al di là della liceità o meno del contratto stipulato tra le parti, è sulla seconda che verte il quesito.
Nel vigente sistema ordinamentale tali attività paiono ammissibili solo nell’ambito dei presupposti fissati dalla legge per l’esercizio dell’attività di trasporto di passeggeri non di linea, a tutela della sicurezza della circolazione stradale e dell’incolumità dei passeggeri.
Di particolare interesse è il seguente passaggio del parere fornito dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato:

«Con riferimento a quella tipologia di servizi che, invece, mette in connessione tra loro domanda di mobilità e autisti non professionisti – come avviene nel caso del servizio denominato UberPop offerto dalla società Uber – possono essere svolte le seguenti considerazioni.
Vale innanzitutto ribadire quanto già rilevato in merito alla legittimità, in assenza di alcuna disciplina normativa, della piattaforma Uber, trattandosi di servizi di trasporto privato non di linea, come riconosciuto anche dal Consiglio di Stato nel parere interlocutorio in oggetto.
Ciò non esclude, tuttavia, la necessità di esaminare la conformità dell’attività in concreto svolta con precise norme pubblicistiche, quali in particolare l’art. 86 del Codice della Strada, in considerazione dell’esigenza di garantire la sicurezza del servizio.
Simili considerazioni sono state svolte dal Tribunale delle imprese di Milano che, nel confermare in sede di reclamo un’ordinanza ex art. 700 c.p.c. con cui era stata inibita l’utilizzazione sul territorio nazionale dell’app UberPop, ha evidenziato che l’attività in questione non puô essere svolta a discapito dell’interesse pubblico primario di tutelare la sicurezza delle persone trasportate, sia con riferimento alla efficienza delle vetture utilizzate e alla idoneità dei conducenti, che tramite adeguate coperture assicurative per il trasporto di persone.
In una prospettiva de iure condendo, l’Autorità auspica l’adozione di una regolamentazione minima di questo tipo di servizi, alla luce dell’esigenza di contemperare interessi meritevoli di tutela: concorrenza, sicurezza stradale e incolumità dei passeggeri, anche definendo un “terzo genere” di fornitori di servizi di mobilità non di linea (in aggiunta ai taxi ed agli NCC), ovvero piattaforme on line che connettono i passeggeri con autisti non professionisti».

Il Consiglio di Stato conclude stabilendo che, poiché la legislazione in materia appare incompleta, va disposta la trasmissione del proprio parere al Presidente del Consiglio, ai sensi dell’articolo 58 del regolamento per l’esecuzione della legge sul Consiglio di Stato.