INGIUNZIONE DI PAGAMENTO: LE PROCEDURE ESECUTIVE E CAUTELARI

di Marco Massavelli

Vice Comandante Polizia Municipale Druento (TO)

Il Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639, recante “Testo unico delle disposizioni di legge relative alla procedura coattiva per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato degli altri enti pubblici, dei proventi di demanio pubblico e di pubblici servizi e delle tasse sugli affari” disciplina l’attività di riscossione coattiva, mediante l’ingiunzione fiscale.

Con il decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248, l’articolo 36, recante  “Disposizioni in materia di riscossione”, la riscossione coattiva dei tributi e di tutte le altre  entrate degli enti locali (comprese le sanzioni amministrative derivanti da violazioni alle norme del codice della strada) continua a potere essere effettuata con la procedura dell'ingiunzione  fiscale  di  cui  al  regio  decreto  14 aprile 1910, n. 639, seguendo anche  le  disposizioni  contenute  nel Titolo II, del Decreto del Presidente della  Repubblica  29  settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili (c.d. ingiunzione fiscale “rinforzata”).

Da ultimo, il decreto legge n. 70/2011, convertito con legge 12 luglio 2011, n. 106, all’articolo 7, “Semplificazione fiscale”, ha confermato che i Comuni effettuano altresì la riscossione coattiva delle predette entrate sulla base dell'ingiunzione prevista dal testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910 n. 639, che costituisce titolo esecutivo, nonché secondo le disposizioni del Titolo II del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili.

Il D.P.R. n. 602/1973 disciplina la procedura di riscossione in caso di ruolo, e prevede una serie di privilegi, rispetto alla procedura esecutiva generale prevista dal codice di procedura civile.

I privilegi di cui al Titolo II, D.P.R. n. 602/73 si possono così riassumere:

·         la maggior parte delle funzioni che nel codice di procedura civile sono svolte dal giudice dell’esecuzione, nel rito speciale di cui al D.P.R. n. 602/73 sono affidate all’Agente della Riscossione;

·         le funzioni demandate all’ufficiale giudiziario sono svolte dall’ufficiale della riscossione;

·         l’agente della riscossione gode di esenzione da tributi e diritti per trascrizioni, iscrizioni, cancellazioni di pignoramenti e ipoteche;

·         la procedura speciale di cui al D.P.R. 602/73 consente la possibilità di utilizzare lo strumento del fermo amministrativo e dell’ipoteca quale misure cautelari.

Le procedure esecutive, di cui al Titolo II, D.P.R. n. 602/73 si applicano, quindi, anche all’ingiunzione fiscale, in quanto compatibili.

Analizziamo la normativa di riferimento per comprendere la compatibilità di tali procedure nei confronti dell’ingiunzione di pagamento.

Il procedimento di esecuzione trova la sua disciplina generale nel codice di procedura civile, al Libro III (“Del Processo di esecuzione”).

La disciplina generale si applica anche nel caso di procedimento di esecuzione nell’ambito della procedura di riscossione coattiva degli enti locali, se non derogata dalle disposizioni del D.P.R. n. 602/73.

L’articolo 2910, codice civile, rubricato “Oggetto dell’espropriazione”, stabilisce che “Il creditore, per conseguire quanto gli è dovuto, può fare espropriare i beni del debitore, secondo le regole stabilite dal Codice di procedura civile”.

Le regole sono stabilite dagli articoli 474, e segg., codice di procedura civile.

Che cosa prevede il Titolo II del D.P.R. n. 602/73?

Gli articoli dal 47 all’86 disciplinano la procedura esecutiva e cautelare.

L’articolo 47 prescrive la gratuità delle trascrizioni, iscrizioni e cancellazioni di pignoramenti e ipoteche.

In particolare, i conservatori dei pubblici registri mobiliari ed immobiliari eseguono le trascrizioni e le cancellazioni dei pignoramenti e le iscrizioni e le cancellazioni di ipoteche richieste dal concessionario, nonche' la trascrizione dell'assegnazione prevista dall'articolo 85, in esenzione da ogni tributo e diritto.

I conservatori sono altresì tenuti a rilasciare in carta libera e gratuitamente al concessionario l'elenco delle trascrizioni ed iscrizioni relative ai beni da lui indicati, contenente la specificazione dei titoli trascritti, dei crediti iscritti e del domicilio dei soggetti a cui favore risultano fatte le trascrizioni e le iscrizioni.

Sono previste inoltre, altre attività a titolo gratuito: i competenti uffici dell'Agenzia del territorio rilasciano gratuitamente ai concessionari e ai soggetti da essi incaricati le visure ipotecarie e catastali relative agli immobili dei debitori iscritti a ruolo e dei coobbligati e svolgono gratuitamente le attività di cui all'articolo 79, comma 2.

Si applica l’imposta di registro in misura fissa di dieci euro ai trasferimenti coattivi di beni mobili non registrati, la cui vendita è curata dai concessionari.

L’articolo 49, D.P.R. n. 602/73 disciplina l’espropriazione forzata.

La norma prevede come attore del procedimento il concessionario della riscossione.

Per quanto riguarda la riscossione a mezzo ingiunzione fiscale, il protagonista della procedura è il Comune, che viene investito di una piena autonomia operativa.

La norma generale di cui all’articolo 484, codice di procedura civile, prescrive che l’espropriazione sia diretta dal giudice dell’esecuzione.

Secondo la disciplina speciale del D.P.R. n. 602/73, per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forzata sulla base del ruolo, che costituisce titolo esecutivo

Il concessionario può altresì promuovere azioni cautelari e conservative, nonchè ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore.

Per quanto riguarda l’ingiunzione di pagamento, al posto del concessionario c’è il Comune che ricopre le medesime competenze.

Il procedimento di espropriazione forzata è regolato dalle norme ordinarie applicabili in rapporto al bene oggetto di esecuzione, in quanto non derogate dalle disposizioni del D.P.R. n. 602/73 e con esso compatibili; gli atti relativi a tale procedimento sono notificati con le modalità previste dall'articolo 26.

Le funzioni demandate agli ufficiali giudiziari sono esercitate dagli ufficiali della riscossione, e per l’ingiunzione fiscale, al Funzionario responsabile per la riscossione.

L’articolo 50 disciplina il termine per l’inizio dell’esecuzione: il concessionario procede ad espropriazione forzata quando è inutilmente decorso il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, salve le disposizioni relative alla dilazione ed alla sospensione del pagamento.

A differenza della procedura speciale, l’articolo 481, codice di procedura civile, prevede un termine di novanta giorni dalla notificazione del precetto: infatti, la norma stabilisce che il precetto diventa inefficace, se nel termine di novanta giorni dalla sua notificazione non è iniziata l'esecuzione.

Se l'espropriazione non è iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento, l'espropriazione stessa deve essere preceduta dalla notifica, da effettuarsi con le modalità previste dall'articolo 26, di un avviso che contiene l'intimazione ad adempiere l'obbligo risultante dal ruolo entro cinque giorni.

Quindi, in questo ultimo caso, la cartella di pagamento, ed anche l’ingiunzione fiscale, necessitano della riattivazione della forza precettiva quando sia trascorso un anno dalla notifica del titolo senza che si sia proceduto ad avviare l’azione esecutiva.

La riattivazione passa attraverso la notifica di una intimazione ad adempiere l’obbligo di pagamento entro 5 giorni, che sarà efficace per 180 giorni.

Il Regio Decreto n. 639/1910 rinvia al codice di procedura civile, che riconosce forza precettiva solo per 90 giorni.

Quindi, riassumendo la procedura operativa per l’ingiunzione fiscale:

·         il Comune notifica l’ingiunzione fiscale all’interessato, che ha tempo 30 giorni per effettuare il pagamento;

·         scaduto il termine di 30 giorni dalla notificazione dell’atto, in mancanza di pagamento, il Comune procede ad espropriazione forzata, salve le disposizioni relative alla dilazione ed alla sospensione del pagamento;

·         se l'espropriazione non è iniziata entro un anno dalla notifica dell’ingiunzione fiscale, l'espropriazione stessa deve essere preceduta dalla notifica, da effettuarsi con le modalità previste dall'articolo 26, di un avviso che contiene l'intimazione ad adempiere l'obbligo risultante dal ruolo entro cinque giorni;

·         la riattivazione passa attraverso la notifica di una intimazione ad adempiere l’obbligo di pagamento entro 5 giorni, che sarà efficace per 90 giorni, come previsto dal R.D. n. 639/1910.

Trascorsi 30 giorni dalla notifica dell’ingiunzione si apre il momento per l’ente procedente di decidere quale azione intraprendere.

La scelta si articola tra le procedure cautelari e quelle esecutive che dovranno essere condotte nel rispetto delle direttive normative contenute nell’articolo 7, comma 2, decreto legge 70/2011.

L'esecuzione forzata è sospesa per un periodo di centottanta giorni dall'affidamento in carico agli agenti della riscossione dell'avviso di accertamento emesso dall'Agenzia delle entrate ai fini delle imposte sui redditi e dell'imposta sul valore aggiunto; tale sospensione non si applica con riferimento alle azioni cautelari e conservative, nonché ad ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore.

L’articolo 86, D.P.R. n. 602/73 disciplina la procedura di c.d. fermo fiscale di beni mobili registrati.

Decorso inutilmente il termine di cui all'articolo 50, comma 1 (per l’ingiunzione di pagamento, 30 giorni dalla notifica della cartella), il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, dandone notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla regione di residenza.

La procedura di iscrizione del fermo di beni mobili registrati è avviata dall'agente della riscossione con la notifica, secondo le modalità previste dall’articolo 137, e segg., codice di procedura civile, al debitore o ai coobbligati iscritti nei pubblici registri, di una comunicazione preventiva contenente l'avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà eseguito il fermo, senza necessità di ulteriore comunicazione mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari, salvo che il debitore o i coobbligati, nel predetto termine, dimostrino all'agente della riscossione che il bene mobile è strumentale all'attività di impresa o della professione.

Tale comunicazione preventiva è l’unico atto che deve essere notificato all’interessato ai fini dell’applicazione del fermo amministrativo sul veicolo: scaduto il termine di trenta giorni dalla notifica della suddetta comunicazione, il fermo sul veicolo si realizza automaticamente, con l’iscrizione al P.R.A.

Quali effetti giuridici conseguono al fermo amministrativo del veicolo?

Innanzitutto, sono resi inopponibili al concessionario, dalla data di iscrizione al PRA, gli atti di disposizione del veicolo, salvo che esso sia stato alienato in data certa anteriore all’iscrizione del fermo, ma trascritto successivamente; inoltre il Concessionario può ricercare il bene e attivare su di esso le prescritte azioni esecutive, anche se lo stesso è stato trasferito ad altri soggetti.

Chiunque circola con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione prevista dall'articolo 214, comma 8, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (articolo 86, comma 3, D.P.R. n. 602/73).

Avverso il fermo fiscale è previsto ricorso alla Commissione Tributaria territorialmente competente, a norma dell’articolo 35, comma 26-quinquies, decreto legge n. 223/06, convertito con la legge n. 248/06 che ha modificato l’articolo 19, comma 1, decreto legislativo n. 546/92.

Il fermo fiscale si applica anche all’ ingiunzione fiscale: l’articolo 86 non fa riferimento al ruolo quale atto pregresso e propedeutico alla sua esecuzione, ma alla notifica della cartella di pagamento, che è sovrapponibile all’ ingiunzione fiscale, e alla sia notifica.

E’ opportuno inserire nel testo dell’ingiunzione fiscale la seguente avvertenza: “in caso di mancato pagamento si procede al fermo amministrativo dei mobili registrati”.

L’articolo 77, in alternativa al fermo fiscale, prevede l’iscrizione di ipoteca: decorso inutilmente il termine di cui all'articolo 50, comma 1, il ruolo costituisce titolo per iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore e dei coobbligati per un importo pari al doppio dell'importo complessivo del credito per cui si procede.

L'agente della riscossione è tenuto a notificare al proprietario dell'immobile una comunicazione preventiva contenente l'avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà iscritta l'ipoteca.

E’ inoltre applicabile, quale attività direttamente espropriativa, e in quanto compatibile, la procedura di pignoramento mobiliare eseguito direttamente dall’ufficiale della riscossione.

Per l’ingiunzione fiscale, la competenza è attribuita al funzionario responsabile della riscossione.

Per tale procedura sono applicabili le regole stabilite dagli articoli 492, comma 1 e 518, comma 2, codice di procedura civile, nel rispetto delle norme sulla impignorabilità dei beni.

In particolare, l’articolo 492, rubricato “Forma del pignoramento”, è contenuto nelle disposizioni che disciplinano il pignoramento in generale, nella fase del processo di esecuzione costituita dall’espropriazione forzata.

Al comma 1, tale norma, precisa che il pignoramento consiste in una ingiunzione che l'ufficiale giudiziario fa al debitore di astenersi da qualunque atto diretto a sottrarre alla garanzia del credito esattamente indicato i beni che si assoggettano alla espropriazione e i frutti di essi.
Il pignoramento deve altresì contenere l'invito rivolto al debitore ad effettuare presso la cancelleria del giudice dell'esecuzione la dichiarazione di residenza o l'elezione di domicilio in uno dei comuni del circondario in cui ha sede il giudice competente per l'esecuzione con l'avvertimento che, in mancanza ovvero in caso di irreperibilità presso la residenza dichiarata o il domicilio eletto, le successive notifiche o comunicazioni a lui dirette saranno effettuate presso la cancelleria dello stesso giudice.

L’articolo 518, codice di procedura civile, invece, disciplina, sempre nell’ambito dell’espropriazione forzata, il pignoramento mobiliare presso il debitore (Libro III, Titolo II, Capo II, Sezione I).

In particolare, l'ufficiale giudiziario redige delle sue operazioni processo verbale nel quale dà atto dell'ingiunzione di cui all'articolo 492 e descrive le cose pignorate, nonché il loro stato, mediante rappresentazione fotografica ovvero altro mezzo di ripresa audiovisiva, determinandone approssimativamente il presumibile valore di realizzo con l'assistenza, se ritenuta utile o richiesta dal creditore, di un esperto stimatore da lui scelto. Se il pignoramento cade su frutti non ancora raccolti o separati dal suolo, l'ufficiale giudiziario ne descrive la natura, la qualità e l'ubicazione.
Quando ritiene opportuno differire le operazioni di stima l'ufficiale giudiziario redige un primo verbale di pignoramento, procedendo senza indugio e comunque entro il termine perentorio di trenta giorni alla definitiva individuazione dei beni da assoggettare al pignoramento sulla base dei valori indicati dall'esperto, al quale è consentito in ogni caso accedere al luogo in cui i beni si trovano.