Le disposizioni operative per l’applicazione dell’art. 109, TULPS

Dott. Marco Massavelli

Commissario Polizia Locale Rivoli (TO)

L’articolato pacchetto di misure recato dal decreto legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito, con modificazioni dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132, recante “Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e dell’agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Delega al Governo in materia di riordino dei ruoli e delle carriere del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate”, contiene importanti disposizioni che sono venute ad incidere sul quadro regolatorio di attività economiche riconducibili all’articolato segmento d’azione della polizia amministrativa di sicurezza.

Un importante aspetto, che tratteremo nel presente approfondimento, riguarda gli esercizi pubblici, ivi compresi quelli che erogano servizi alberghieri e le attività ricettive.

Si tratta di interventi che, pur avendo un carattere settoriale, rivestono una significativa rilevanza, vuoi perché – anche attraverso norme di carattere interpretativo – contribuiscono a sciogliere incertezze applicative registratesi nel passato, sia perché dischiudono, nel principio di auto-responsabilità, nuovi orizzonti di collaborazione preventiva con gli operatori economici delle categorie interessate. 

In particolare, per quanto qui di interesse, l’articolo 19-bis, decreto legge 4 ottobre 2018, n. 113, ha stabilito che:

Articolo 19-bis

Interpretazione autentica dell'articolo  109  del  regio  decreto  18 giugno 1931, n. 773

  1.  L'articolo  109  del  Testo  unico  delle  leggi  di   pubblica sicurezza, di cui al  regio  decreto  18  giugno  1931,  n.  773,  si interpreta nel senso che gli obblighi in esso previsti  si  applicano anche con riguardo ai locatori o sublocatori che  locano  immobili  o parti di essi con contratti di durata inferiore a trenta giorni.

Successivamente, il decreto legge 14 giugno 2019, n. 53, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 2019, n. 77, recante “Disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica” (c.d. “Decreto Salvini bis”), e in vigore dal 15 giugno 2019, all’articolo 5, ha stabilito che:

Articolo 5

Modifiche al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773

1. Al testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato  con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, all'articolo 109, comma 3, dopo le parole «successive all'arrivo,» sono inserite le seguenti: «e  con immediatezza nel caso di soggiorni non  superiori  alle  ventiquattro ore,». 

Al fine di agevolare l’uniforme applicazione delle disposizioni in argomento, e sulla scorta delle indicazioni fornite dal Ministero dell’Interno, con le circolari prot. 557/PAS/U/017997/12982, del 20 dicembre 2018, e prot. 557/PAS/U/003784/12982, dell’11 marzo 2019, si forniscono  gli indirizzi interpretativi per l’applicazione delle disposizioni concernenti l’obbligo di comunicazione/registrazione delle persone alloggiate o alle quali vengono ceduti in proprietà o in godimento beni immobili.

Le novità introdotte dal Decreto Sicurezza

Innanzitutto, così come da ultimo modificato, a seguito del decreto legge 14 giugno 2019, n. 53, l’articolo 109, TULPS, stabilisce:

L’articolo 19-bis,decreto leggen. 113/2018, con norma interpretativa, e quindi caratterizzata da un’efficacia retroattiva, è intervenuto a chiarire l’ambito di applicazione dell’obbligo di registrazione e comunicazione alla Questura delle generalità delle persone alloggiate nelle strutture ricettive, regolato dall’articolo 109, TULPS e dal discendente decreto ministeriale 7 gennaio 2013.

Al fine di poter meglio illustrare la portata della novità introdotta dal decreto-legge è utile ricordare in via preliminare che nell’ordinamento si rinvengono diversi strumenti che, attraverso l’annotazione dei movimenti e dei luoghi dove le persone prendono soggiorno, mirano ad agevolare l’Autorità di pubblica sicurezza e le Forze di polizia nell’azione di rintraccio dei latitanti e degli altri soggetti sospetti o comunque pericolosi (Corte Cost. sentenza n. 144/1970). 

Ciascuno dei predetti strumenti si riferisce ad un ambito di applicazione oggettivo e soggettivo ben specifico ed è assistito da un proprio apparato sanzionatorio. 

Si rammenta, ad esempio, l’articolo 7, decreto legislativo n. 286/98, riguardante i rapporti di ospitalità e di cessione di immobili stipulati con cittadini stranieri, l’articolo 193 del R.D. n. 635/1940, relativamente alle persone ricoverate nei luoghi e nelle case di cura e, appunto, l’articolo 109, TULPS. 

Come è noto, l’obbligo di registrazione e comunicazione al Questore delle generalità degli alloggiati, previsto dall’articolo109, si rivolge a una variegata platea che ricomprende non solo gli operatori economici “tradizionali” del settore alberghiero, ma anche gli altri soggetti che compongono l’articolato panorama delle attività turistico-ricettive di natura para ed extralberghiera, ivi comprese le strutture ricettive all’aperto: l’articolo 109, quindi, si applica non solo ai gestori professionali, cioè a coloro che agiscono nelle diverse forme di impresa conosciute dall’ordinamento (imprenditore commerciale, piccolo imprenditore, impresa sociale e familiare), ma anche a coloro che svolgono attività ricettive con carattere saltuario. 

L’articolo 109, TULPS, riconduce sotto il proprio ambito di applicazione anche le “strutture di accoglienza non convenzionale”, categoria “aperta”, nella quale devono ricomprendersi anche gli esercizi di bed and breakfast, indipendentemente dal fatto che le prestazioni ivi erogate abbiano un carattere professionale o occasionale; all’obbligo in parola soggiace anche la locazione per usi turistici o altri scopi di appartamenti (ammobiliati o meno) per periodi di tempo più o meno brevi. Ciò nella considerazione che tali rapporti di locazione riuniscono i due tratti essenziali delle attività ricettive e cioè: l’offerta al pubblico di una prestazione alloggiativa e la finalità di lucro, con la conseguenza che essi non sono, dal punto di vista della legislazione di pubblica sicurezza, diversi dai servizi resi dalle case e dagli appartamenti per vacanze, nonché dalle altre strutture non convenzionali considerate dal disposto dell’articolo 109.

L’ospitalità per durata inferiore a 30 giorni

L’articolo 19-bis,decreto legge n. 113/2018 viene a confermare l’esattezza di questa lettura, stabilendo che l’articolo 109 TULPS si interpreta nel senso che gli obblighi qui citati si applicano ai soggetti che cedono, in locazione o in sub-locazione, immobili con contratti della durata inferiore a 30 giorni. 

L’intervento normativo, atteso il tenore generale della sua formulazione, viene a ricomprendere sotto il proprio ambito di operatività tutte le cessioni di immobili o parti di essi, per periodi infra-mensili, che avvengono sulla base di rapporti locatizi, suscettibili di iscriversi nelle tipologie negoziali di cui agli articoli 1571 e 1594, codice civile. 

Continuano, invece, ad essere sottratti agli obblighi di cui all’articolo 109 le cessioni della predetta durata che avvengono a titolo di liberalità o sulla base di rapporti di carattere gratuito. 

Si ricorda, inoltre, che l’articolo 109 TULPS stabilisce che la comunicazione al Questore dei dati delle persone alloggiate deve avvenire esclusivamente secondo le modalità individuate dal decreto ministeriale 7 gennaio 2013: tale decreto prevede che la trasmissione deve avvenire obbligatoriamente attraverso mezzi informatici o telematici, previa abilitazione all’inserimento dei dati nel sistema informatico appositamente istituito dal Ministero dell’Interno, rilasciata dalla Questura territorialmente competente. 

Solo nel caso in cui insorgano difficoltà di natura tecnica per l’inserimento dei dati, la comunicazione dei dati degli alloggiati potrà avvenire a mezzo fax o attraverso la posta elettronica certificata (articolo 3). 

La violazione degli obblighi di registrazione e comunicazione degli alloggiati è punita, a titolo di contravvenzione, con la sanzione prevista dall’articolo 17 TULPS (Cass. Pen. 14 novembre 2008, n. 42565). 

In definitiva, quindi, evidenziamo come la norma dell’articolo 19-bis, decreto legge n. 113/2018 abbia definitivamente confermato come l’obbligo di cui all’articolo 109, TULPS, trovi applicazione anche nei confronti dei soggetti che, sulla base di rapporti di locazione o sub-locazione, assicurino servizi di ricettività della durata inferiore ai trenta giorni. 

Le disposizioni ministeriali

Sulla scorta di quanto precisato dal Ministero dell’Interno con le disposizioni operative del 20 dicembre 2018, con la successiva circolare dell’11 marzo 2019 è stato possibile affrontare alcune ulteriori tematiche che sono state prospettate da associazioni rappresentative degli operatori economici dei settori interessati e che rivestono profili di interesse per le Autorità di pubblica sicurezza.

Innanzitutto, in riferimento all’ambito di applicazione dell’articolo 109, TULPS in rapporto ad altre disposizioni dell’ordinamento recanti analoghi obblighi di comunicazione all’Autorità di p.s., e cioè. L’articolo 12, decreto legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191/1978, l’articolo 7, decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 186, e l’articolo 193, Regolamento di esecuzione TULPS, è di tutta evidenza come il citato quadro normativo consenta di coprire l’itero spettro delle situazioni suscettibili di presentarsi in concreto, garantendo, quindi, la completezza del sistema, presupposto indispensabile per lo sviluppo di un capillare controllo.

Occorre, tuttavia, osservare che, a parte l’ipotesi di cui all’articolo 193, Regolamento di esecuzione TULPS,, ciascuna delle altre disposizioni definisce la fattispecie considerata richiamando tipologie di rapporti giuridici che, per lo meno in parte, si rinvengono anche nelle altre disposizioni. 

Si tratta, in realtà, di un conflitto di norme solo apparente che può essere risolto facendo appello al criterio di specialità che impone, a norma dell’articolo 15, codice penale e dell’articolo 9, legge n. 689/81, di attribuire la prevalenza alla norma che, disciplinando una fattispecie caratterizzata da elementi ulteriori non presenti nella norma “in conflitto”, deve considerarsi speciale rispetto all’altra che invece è di natura più generale.

In particolare, la disposizione dell’articolo 109, TULPS, dopo il chiarimento operato dall’articolo 19-bis, decreto legge n. 113/2018, si riferisce a specifiche categorie di soggetti:

a)    gestori di alberghi e di altre attività ricettive, la cui individuazione di dettaglio si rinviene negli articoli 8, 9, 12, 13, e 14, decreto legislativo n. 79/2011 (c.d. Codice del turismo”);

b)   coloro che concedono in locazione o sub-locazione unità immobiliari o parti di esse per una durata inferiore ai trenta giorni.

Nei confronti di queste due categorie di soggetti, l’articolo 109, TULPS, risulta essere dunque norma speciale rispetto alle altre disposizioni succitate.

Ne consegue, quindi, che i gestori delle cennate strutture e i locatari e sublocatari di unità immobiliari per periodi inferiori ai trenta giorni sono tenuti a comunicare al Questore le generalità delle persone alloggiate secondo quanto previsto dall’articolo 109, TULPS, e dal discendente decreto ministeriale 7 gennaio 2013, indipendentemente dal fatto che la persona alloggiata sia di nazionalità italiana, di altro Stato dell’Unione Europea, ovvero cittadino extracomunitario.

L’articolo 7, decreto legislativo n. 286/1998 riguarda anch’esso uno specifico “segmento” degli obblighi di comunicazione in commento, e cioè quello riferito ai soggetti stranieri non comunitari: il fatto di rivolgersi ad una particolare e circoscritta platea rende la disposizione speciale rispetto all’articolo 12, decreto legge n. 59/1978, che è, pertanto, di natura generale.

La violazione dell’art. 109, TULPS: sanzioni applicabili

Dal punto di vista sanzionatorio, la Corte di Cassazione, con sentenza 28 aprile 2017, n. 1767, ha evidenziato che l’inosservanza degli obblighi di cui all’articolo 109, TULPS, è sanzionata penalmente ai sensi dell’articolo 17, TULPS

Anche l’obbligo della tenuta dello speciale registro riguardante le persone ospitate nelle case e negli istituti di cura è assistito da una sanzione di natura penale, contenuta nell’articolo 221, TULPS.

Le novità del Decreto Sicurezza bis (d.l. n. 53/2019)

In relazione all’articolo 5, decreto legge n. 53/2019, che ha modificato l’articolo 109, TULPS, è intervenuto il Ministero dell’Interno, con la circolare del 14 agosto 2019, con la quale ha fornito alcune indicazioni operative per il corretto adempimento degli obblighi di registrazione delle persone alloggiate nelle strutture ricettive e para-ricettive. 

Le nuove disposizioni puntano, innanzitutto, a superare le incertezze interpretative insorte, a seguito di alcuni orientamenti del Giudice Penale, relativamente all’adempimento dell’obbligo di comunicazione delle generalità delle persone alloggiate per un periodo non superiore alle ventiquattro ore.

Tali incertezze scaturiscono, in particolare, dal fatto che il decreto ministeriale 7 gennaio 2013 prevede, all’articolo 1, che nella predetta ipotesi, la comunicazione alla Questura competente deve essere eseguita al momento dell’arrivo del soggetto alloggiato.

Tale previsione è stata considerata in contrasto con l’articolo 109, TULPS, il quale prevede più semplicemente che le generalità della persona ospitata nella struttura siano inoltrate entro le ventiquattro ore dal suo arrivo.

Sulla base di tale convincimento, alcuni Giudici Penali hanno disposto la disapplicazione del menzionato articolo 1, decreto ministeriale 7 gennaio 2013, archiviando i procedimenti penali instaurati a carico di alcuni gestori per la violazione del combinato disposto degli articoli 17 e 109, TULPS.

Il nuovo comma 3, dell’articolo 109, TULPS, stabilisce che, per i soggiorni non superiori alle ventiquattro ore, la comunicazione delle generalità delle persone alloggiate debba avvenire entro le sei ore successive all’arrivo. Per garantire la migliore applicazione di tale disposizione, si è precisato che debbano essere riviste le modalità di effettuazione delle comunicazioni delle persone alloggiate, attraverso l’adozione di un apposito decreto del Ministro dell’Interno, destinato ad apportare le necessarie integrazioni al decreto 7 gennaio 2013.

Da evidenziare, però, che la modifica apportata dall’articolo 5, comma 1, decreto legge n. 53/2019, dispiega i propri effetti a decorrere dal novantesimo giorno successivo alla data di pubblicazione del decreto ministeriale di integrazione del decreto 7 gennaio 2013. cossicchè fino a tale data continua a rimanere in vigore l’articolo 109, comma 3, TULPS, nella versione antecedente al decreto legge n. 53/2019.

Il periodo transitorio: come operare?

Resta da risolvere, quindi, la questione di come debba essere eseguita, in questa fase transitoria, la comunicazione al Questore delle persone che soggiornano in strutture ricettive per periodi non superiori alle ventiquattro ore.

Il Ministero sottolinea che l’intento del Legislatore di considerare come unico parametro temporale di riferimento quello indicato dalla norma primaria (articolo 109, TULPS) che assegna al titolare della struttura ricettiva il termine di ventiquattro ore per l’adempimento dell’obbligo di comunicazione, determina la conseguenza che anche l’articolo 1, decreto 7 gennaio 2013, nella sua vigente stesura, deve essere applicato in maniera coerente con la norma primaria, evitando interpretazioni che possano ritenersi non confacenti al sistema delineato dal decreto legge n. 53/2019.

Per cui, operativamente, si ritiene che fino all’adozione del decreto ministeriale integrativo del decreto 7 gennaio 2019, il quadro normativo di riferimento debba essere prudenzialmente inteso nel senso che i gestori delle strutture alberghiere, ricettive, e para-ricettive, dovranno provvedere a comunicare le generalità delle persone alloggiate entro il termine delle ventiquattro ore dall’arrivo della persona, anche nel caso in cui il soggiorno sia inferiore alle stesse ventiquattro ore. 

In tali ipotesi, la comunicazione consentirà comunque di ricostruire, ai fini investigativi, i movimenti del soggetto, agevolando le attività di indagine, di rintraccio e di eventuale cattura.

E’ importante che la trasmissione delle generalità dell’alloggiato per un periodo inferiore alle ventiquattro ore sia effettuata con la massima tempestività da parte delle strutture assoggettate alla disciplina dell’articolo 109, TULPS. 

Le competenze dei Sindaci e della Polizia Locale

Si evidenzia infine il necessario coinvolgimento sull’argomento dei Sindaci e dei Comuni, interessati alla tematica in veste di Autorità di p.s., e dei Corpi e Servizi di Polizia Locale, titolari delle competenze autorizzatorie in materia di esercizi pubblici e di quelle di polizia amministrativa del commercio.

Infatti, le modifiche apportate alla disciplina dell’articolo 109, TULPS, e le ulteriori prospettive attuative prefigurate dall’articolo 5, commi 1-bis e 1-ter, decreto legge n. 53/2019, toccano profili che sono di interesse delle Autorità di p.s. e delle Forse di polizia, ma che sono suscettibili di incidere anche sulle attività di polizia amministrativa locale e commerciale di competenze dei Comuni, ed in particolare dei Corpi e Servizi di Polizia Locale.