LE LINEE DI INDIRIZZO PER L’ATTUAZIONE DEL D.L. 14/2017 IN MATERIA DI POLIZIA AMMINISTRATIVA
di Marco Massavelli
Ufficiale Settore Operativo Polizia Locale Rivoli (TO)
Importante intervento del Ministero dell’Interno, che adotta linee di indirizzo operative per gli organi di polizia, per una esatta attuazione e applicazione dei nuovi strumenti di tutela della sicurezza urbana, contemplati dal decreto legge 20 febbraio 2007, n. 14, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 aprile 2017, n. 48.
Tale disposto normativo, come è noto, introduce una nuova articolata strategia volta a innalzare il livello della sicurezza urbana delle nostre città, incentrata, prevalentemente, sulla limitazione e rimozione delle condizioni suscettibili di creare un fertile terreno di incubazione di fenomeni di criminalità comune e/o organizzata.
Il Ministero, nell’ottica di una rinnovata sicurezza integrata, evidenzia come la risposta ai fenomeni delinquenziali rinvenibili nel tessuto delle aree metropolitane e dei centri urbani non possa essere affidata agli interventi di un singolo interlocutore istituzionale, ma richieda necessariamente la realizzazione di convergenze tra le scelte che vari soggetti istituzionali a vario titolo coinvolti sono chiamati a sviluppare: ed ecco, che sulla scena della tutela della sicurezza urbana sono chiamati ad intervenire, dal decreto legge n. 14/2017, l’Amministrazione della Pubblica Sicurezza, le Regioni e gli Enti Locali, dando vita a sinergie e forme di collaborazione, in relazione alle competenze stabilite, per ciascun soggetto, dalla legge.
I NUOVO POTERI DI ORDINANZA EL SINDACO IN TEMA DI ORARI DI APERTURA DEI PUBBLICI ESERCIZI
Con la circolare prot. 11001/123/111 del 6 luglio 2017, il Ministero dell’Interno detta, quindi, le disposizioni operative per l’attuazione del decreto legge n. 14/2017.
Vogliamo soffermarci, per quanto qui di interesse, su alcuni punti specifici concernenti la materia commercio e polizia amministrativa.
Nell’ interno di incidere sui fenomeni suscettibili di condizionare negativamente la vivibilità delle nostre città, il decreto legge n. 14/2017 introduce importanti misure dirette a rendere più efficace la prevenzione delle manifestazioni pubbliche, ed in particolare il fenomeno della c.d. movida.
L’articolo 8, decreto legge n. 14/2017 modifica, integrandolo l’articolo 50, TUEL (decreto legislativo n. 267/2000), che, come è noto, consente al Sindaco, in qualità di rappresentante della comunità locale, di azionare il potere di ordinanza per tutelare il decoro urbano e la tranquillità delle aree urbane.
All’articolo 50, Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono apportate le seguenti modificazioni:
· al comma 5, dopo il primo periodo, è aggiunto il seguente:
«Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche.»;
· dopo il comma 7 e' inserito il seguente:
«7-bis. Il Sindaco, al fine di assicurare il soddisfacimento delle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti nonche' dell'ambiente e del patrimonio culturale in determinate aree delle città interessate da afflusso particolarmente rilevante di persone, anche in relazione allo svolgimento di specifici eventi, nel rispetto dell'art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, può disporre, per un periodo comunque non superiore a trenta giorni, con ordinanza non contingibile e urgente, limitazioni in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche.»;
· dopo il comma 7-bis è inserito il seguente:
«7-ter. Nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo, i comuni possono adottare regolamenti ai sensi del presente testo unico.».
Art. 50. Competenze del sindaco e del presidente della provincia
STRALCIO DEI COMMI 5 – 7- 7BIS – 7TER
5. In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l'adozione dei provvedimenti d'urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell'emergenza e dell'eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali.
7. Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l'espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti. Il Sindaco, al fine di assicurare le esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti in determinate aree delle città interessate da afflusso di persone di particolare rilevanza, anche in relazione allo svolgimento di specifici eventi, può disporre, per un periodo comunque non superiore a sessanta giorni, con ordinanza non contingibile e urgente, limitazioni in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche.
7-bis. Il Sindaco, al fine di assicurare il soddisfacimento delle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti nonché dell'ambiente e del patrimonio culturale in determinate aree delle città interessate da afflusso particolarmente rilevante di persone, anche in relazione allo svolgimento di specifici eventi, nel rispetto dell'articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, può disporre, per un periodo comunque non superiore a trenta)giorni, con ordinanza non contingibile e urgente, limitazioni in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche.
7-ter. Nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo, i comuni possono adottare regolamenti ai sensi del presente testo unico.
Nella circolare del 23 maggio scorso, il Ministero nulla dice in merito alla modifica dell’articolo 50, TUEL.
Oggi, invece, precisa che la nuova norma modella i poteri di intervento del sindaco su due schemi, concernenti le c.d. ordinanze “ordinarie” e le ordinanze “contingibili ed urgenti”.
Il primo riguarda l’utilizzo dello strumento dell’ordinanza, al di fuori delle situazioni connotate dall’indifferibilità e dall’urgenza, per imporre limitazioni degli orari di vendita, precisando ora, sia il caso del semplice asporto, sia il caso della somministrazione, degli alcolici, per un periodo, comunque non superiore ai trenta giorni.
Nel caso di adozione di tale ordinanza, si rammenta l’obbligo della comunicazione di avvio del relativo procedimento, che dovrà essere assicurata, a norma della legge n. 241/90, con forme e modalità che tengano conto del numero rilevante dei destinatari (titolari esercizi di vendita e somministrazione di bevande alcoliche).
Presupposto indefettibile per l’adozione dell’ordinanza, che dovrà essere ben individuato nella premessa dell’atto, è l’esistenza di esigenze oggettive di tutela della tranquillità, anche, e soprattutto, nelle ore notturne, dei residenti, dell’ambiente e del patrimonio culturale delle aree urbane interessate da rilevanti afflussi di persone.
La seconda ipotesi individuata dal Ministero, e relativa al novellato comma 5 dell’articolo 50, TUEL, fa riferimento, invece, al caso in cui sia indifferibile e urgente adottare misure per superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio comunale, dell’ambiente ovvero della vivibilità urbana, per quanto, in particolare, riguarda le esigenze di salvaguardia della tranquillità e del riposo dei residenti: in tali circostanze, il medesimo comma 5, dell’articolo 50, consente la possibilità di intervenire con l’imposizione di limitazioni agli orari di vendita e somministrazione di bevande alcoliche.
Mettiamo ora a confronto il nuovo comma 5, dell’articolo 50, con il comma 4, dell’articolo 54, TUEL, non modificato dal decreto legge n. 14/2017:
Articolo 50 comma 5 D.Lgs. 267/2000 267/2000
In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali.
Articolo 54 comma 4 D.Lgs. n. 267/2000
Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, (anche) contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.
Ne emerge quanto segue.
Accanto al potere del sindaco, in qualità di rappresentate del governo, di adottare ordinanze contingibili ed urgenti, in materia di “sicurezza urbana”, il decreto legge n. 14/2017 introduce un nuovo potere del sindaco, quale rappresentante della comunità locale, di adottare ordinanze contingibili ed urgenti per superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche.
La differenza che emerge subito, relativamente alle due diverse tipologie di ordinanze, è il fatto che, su quella di cui all’articolo 54, è previsto un intervento diretto del prefetto, in quanto il sindaco agisce quale ufficiale di governo, e quindi diramazione locale di un potere centrale, essendo sottoposto necessariamente ad una sorta di relazione gerarchica con il soggetto statale immediatamente superiore, presente a livello locale.; mentre l’intervento in qualità di rappresentante della comunità locale non necessita di un controllo prefettizio, non dipendendo il sindaco, in tale caso, dal prefetto, ma essendo autorità autonoma.
Con il nuovo potere attribuito al sindaco dal comma 5, dell’articolo 50, il rappresentante della comunità locale può intervenire a disciplinare e proteggere indirettamente la “sicurezza urbana”, in maniera più efficace e veloce rispetto alle modifiche dei regolamenti comunali, che necessitano di un intervento del consiglio comunale, e al di fuori degli specifici casi previsti dall’articolo 54, TUEL, per l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti in materia di sicurezza urbana.
Da un punto di vista sanzionatorio, nel silenzio del legislatore e del Ministero, nel caso di inottemperanza all’ordinanza sindacale si ritiene applicabile la sanzione amministrativa prevista dall’articolo 7-bis, decreto legislativo n. 267/2000.
IL NUOVO ARTICOLO 100 TULPS
L’articolo 12, decreto legge n. 14/2017, ha previsto nuove disposizioni in materia di pubblici esercizi.
In particolare, nel caso di nei casi di reiterata inosservanza delle ordinanze emanate, ai sensi dell'art. 50, commi 5 e 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, può essere disposta dal questore l'applicazione della misura della sospensione dell'attività per un massimo di quindici giorni, ai sensi dell'articolo 100, TULPS.
Si tratta delle ordinanze “ordinarie”, adottate successivamente all’entrata in vigore del decreto legge n. 14/2017: sono inidonee a integrare la fattispecie che giustifica l’adozione delle misure restrittive da parte del Questore, le violazioni di ordinanze sindacali, emanate in epoca antecedente al decreto legge n. 14/2017, le quali, anche quando abbiano previsto limitazione degli orari di apertura, sono state rivolte alla tutela di interessi pubblici, diversi da quelli considerati dal disposto del decreto legge n. 14/2017.
Il successivo articolo 12-bis, modifica l’articolo 100, comma 1, TULPS, introducendo le parole “anche di vicinato”, dopo le parole “di un esercizio”.
Tale modifica consente, ora, al Questore di esercitare il potere di sospensione dell’attività non solo nei confronti degli esercizi pubblici, come da sempre, che fanno somministrazione, ma anche nei confronti degli esercizi di vicinato, che effettuano la vendita per asporto di bevande alcoliche.
Le innovazioni recate dal citato articolo 12-bis, nei confronti dell’articolo 100, TULPS, non hanno modificato la natura del potere previsto dal citato articolo 100, che continua a rimanere unicamente preordinato alla salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica, di esclusiva competenza del Questore, quale Autorità di Pubblica Sicurezza.
MISURE PER IL CONTRASTO DEI REATI IN MATERIA DI SPACCIO DI SOSTANZE STUPEFACENTI
L’articolo 13, decreto legge, introduce una specifica misura di contrasto dello spaccio di stupefacenti all’interno dei locali pubblici, aperti al pubblico, e dei pubblici esercizi, attribuendo nuovamente al Questore la competenza a disporre, per ragioni di sicurezza, il divieto di accesso ai medesimi locali o aventi analoga natura, specificamente individuati. Il Questore può anche disporre il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei suddetti luoghi o esercizi.
Il divieto può essere applicato nei confronti dei soggetti che siano stati condannati, con sentenza definitiva, o confermata in grado di appello, negli ultimi tre anni, per reati di vendita o cessione di sostanze stupefacenti o psicotrope, di cui all’articolo 73, D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309.
L’inibizione non può avere durata inferiore a un anno, né superiore a cinque anni.
La violazione del divieto è punita con sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da 10.000 euro a 40.000 euro, e con la sanzione accessoria della sospensione della patente di guida.