Pubblici spettacoli e SCIA

Articoli 68, 69 e 80 TULPS in relazione alla SCIA: il pensiero del Ministero

di Marco Massavelli

Vice Comandante Polizia Locale Druento (TO)

Il decreto legge 91/2013, convertito nella legge 112/2013 ha modificato, nel senso della semplificazione, gli articoli 68, 69 e 71 TULPS, con particolare riguardo al regime autorizzatorio di alcune specifiche attività di spettacolo, facendole soggiacere non più a specifica autorizzazione comunale, ma a semplice presentazione di preventiva SCIA.
Analizziamo la normativa, focalizzandola, in particolare, su casi pratici, che possono essere oggetto di apposita istanza presso i nostri SUAP, tenendo conto del recentissimo intervento del Ministero dell’Interno che, con circolare del 21 maggio 2015, ha dato importanti indicazioni interpretative per la corretta applicazione delle norme di cui agli articoli 68 e 69, TULPS.
A seguito della riforma introdotta nel 2013, con il decreto legge 91/2013 convertito nella legge 112/2013, il regime autorizzatorio delle attività di spettacolo, ed in particolare dei piccoli trattenimenti, è oggi soggetto al regime della SCIA; infatti i novellati articoli 68, 69 e 71 del TULPS prevedono che:

Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773
Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza
Art. 68
Senza licenza del Questore non si possono dare in luogo pubblico o aperto o esposto, al pubblico, accademie, feste da ballo, corse di cavalli, nè altri simili spettacoli o trattenimenti, e non si possono aprire o esercitare circoli, scuole di ballo e sale pubbliche di audizione. Per eventi fino ad un massimo di 200 partecipanti e che si svolgono entro le ore 24 del giorno di inizio, la licenza è sostituita dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, presentata allo sportello unico per le attività produttive o ufficio analogo. Per le gare di velocità di autoveicoli e per le gare aeronautiche si applicano le disposizioni delle leggi speciali.
Art. 69
Senza licenza della autorità locale di pubblica sicurezza è vietato dare, anche temporaneamente, per mestiere, pubblici trattenimenti, esporre alla pubblica vista rarità, persone, animali, gabinetti ottici o altri oggetti di curiosità, ovvero dare audizioni all'aperto. Per eventi fino ad un massimo di 200 partecipanti e che si svolgono entro le ore 24 del giorno di inizio, la licenza è sostituita dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 19 della legge n. 241 del 1990, presentata allo sportello unico per le attività produttive o ufficio analogo.
Art. 71
Le licenze e le segnalazioni certificate di inizio attività, di cui negli articoli precedenti, sono valide solamente per il locale e per il tempo in esse indicati.
Oltre tali disposizioni, in cui si sono evidenziate in grassetto le modifiche apportate dal decreto legge 91/2013, è necessario tenere in considerazione, ai fini di una visione più completa e precisa della questione, l’articolo 80 TULPS, e il relativo articolo 141, del regolamento di esecuzione TULPS.

Articolo 80 TULPS
L'autorità di pubblica sicurezza non può concedere la licenza per l'apertura di un teatro o di un luogo di pubblico spettacolo, prima di aver fatto verificare da una commissione tecnica la solidità e la sicurezza dell'edificio e l'esistenza di uscite pienamente adatte a sgombrarlo prontamente nel caso di incendio.
Le spese dell'ispezione e quelle per i servizi di prevenzione contro gli incendi sono a carico di chi domanda la licenza.

Regolamento per l'esecuzione del T.U.L.P.S.
(Regio decreto 6 maggio 1940, n. 635)
Articolo 141
Per l'applicazione dell'articolo 80 della legge sono istituite commissioni di vigilanza aventi i seguenti compiti:
a) esprimere il parere sui progetti di nuovi teatri e di altri locali o impianti di pubblico spettacolo e trattenimento, o di sostanziali modificazioni a quelli esistenti;
b) verificare le condizioni di solidità, di sicurezza e di igiene dei locali stessi o degli impianti ed indicare le misure e le cautele ritenute necessarie sia nell'interesse dell'igiene che della prevenzione degli infortuni;
c) accertare la conformità alle disposizioni vigenti e la visibilità delle scritte e degli avvisi per il pubblico prescritti per la sicurezza e per l'incolumità pubblica;
d) accertare, ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 8 gennaio 1998, n. 3, anche avvalendosi di personale tecnico di altre amministrazioni pubbliche, gli aspetti tecnici di sicurezza e di igiene al fine della iscrizione nell'elenco di cui all'articolo 4 della legge 18 marzo 1968, n. 337;
e) controllare con frequenza che vengano osservate le norme e le cautele imposte e che i meccanismi di sicurezza funzionino regolarmente, suggerendo all'autorità competente gli eventuali provvedimenti.
Per i locali e gli impianti con capienza complessiva pari o inferiore a 200 persone, le verifiche e gli accertamenti di cui al primo comma sono sostituiti, ferme restando le disposizioni sanitarie vigenti, da una relazione tecnica di un professionista iscritto nell'albo degli ingegneri o nell'albo degli architetti o nell'albo dei periti industriali o nell'albo dei geometri che attesta la rispondenza del locale o dell'impianto alle regole tecniche stabilite con decreto del Ministro dell'interno.
Salvo quanto previsto dagli articoli 141-bis e 142 per l'esercizio dei controlli di cui al primo comma, lettera e), e salvo che la natura dei luoghi in cui sono installati gli allestimenti temporanei richiedano una specifica verifica delle condizioni di sicurezza, non occorre una nuova verifica per gli allestimenti temporanei che si ripetono periodicamente, per i quali la commissione provinciale di cui all'articolo 142, nella stessa provincia, o quella comunale di cui all'articolo 141-bis, nello stesso comune, abbia già concesso l'agibilità in data non anteriore a due anni.

Da un punto di vista operativo si vogliono evidenziare alcuni importanti spunti con particolare riguardo alle nuove disposizioni.
Innanzitutto, la relazione tecnica di cui all’articolo 141, comma 2, regolamento TULPS, nel caso di locali o impianti con capienza complessiva pari o inferiore a 200 persone, secondo alcuni, sostituirebbe sia le verifiche e gli accertamenti tecnici che competono alla commissioni di vigilanza, sia il parere previsto dall’articolo 141, comma 1, lettera a), sui progetti di nuovi teatri o di altri locali di pubblico spettacolo.
In realtà, una più corretta e precisa lettura della disposizione di cui all’articolo 141, comma 2, regolamento TULPS, che prevede la sostituzione, con una relazione tecnica redatta da un professionista iscritto all’albo, solo delle verifiche e deli accertamenti di cui al comma 1, della medesima disposizione, induce a ritenere, meglio, che non possono considerarsi verifiche e accertamenti sostituibili, il parere, i controlli e le stesse cautele ritenute necessarie sia nell’interesse dell’igiene che della prevenzione degli infortuni, previsti alle lettere a), b) e e), del comma 1, dell’articolo141, citato.
In particolare la relazione tecnica deve attestare, a norma del comma 2, la rispondenza del locale o dell’impianto alle regole tecniche stabilite con decreto del Ministero dell’Interno (cfr. Regola tecnica di prevenzione incendi per i locali di intrattenimento e di pubblico spettacolo di cui al D.M. 19 agosto 1996): la relazione non può quindi coprire le valutazioni di sicurezza di diversa natura che competono esclusivamente alle commissioni di vigilanza. La competenza delle commissioni di vigilanza è ovviamente calibrata in relazione allo specifico impianto o spazio oggetto dello specifico controllo, per cui lo stesso parere in alcuni casi potrà effettivamente limitarsi ad un riscontro di conformità del progetto a specifiche ed espresse regole tecniche, mentre in altri casi dovrà prendere in considerazione anche circostanze oggettive non strettamente codificate ma comunque influenti sulla sicurezza del luogo o della struttura oggetto dell’esame.
Parte della dottrina ritiene inoltre che siano sottoposti a SCIA, atteso il carattere general di tale istituto, non solo gli eventi che prevedono fino a un massimo di 200 partecipanti, che si svolgono entro le ore 24 del giorno di inizio, eventi ai quali fanno riferimento i citati articoli 68 e 69 TULPS, ma tutti i procedimenti di rilascio della licenza (rectius, autorizzazione), prevista dai suddetti articoli, indipendentemente dalla capienza del locale o dell’impianto nel quale lo spettacolo o l’intrattenimento sono previsti.
Su tale punto il Ministero dell’Interno precisa che, accogliendo la suddetta interpretazione, si giungerebbe alla conclusione per cui l’organizzazione di pubblici spettacoli, quale che siano i luoghi di svolgimento, gli allestimenti posti in atto e la partecipazione di pubblico prevista, non richiederebbe più alcuna autorizzazione prevista dal TULPS, né la preventiva soggezione ai controlli da parte delle commissioni di vigilanza, essendo le autorizzazioni da considerarsi soppresse, perché sostituite dalla presentazione di una SCIA presso il Comune interessato, che poi potrebbe svolgere successivamente i controlli di competenza.
Che cosa prevede, innanzitutto l’articolo 19, legge 241/90 in materia di SCIA?

Art. 19 Segnalazione certificata di inizio attività - Scia
1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo,
alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria. La segnalazione è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nonché, ove espressamente previsto dalla normativa vigente, dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese di cui all’ articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione. Nei casi in cui la normativa vigente prevede l'acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l'esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti. La segnalazione, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata mediante posta raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la segnalazione si considera presentata al momento della ricezione da parte dell’amministrazione. 2. L’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente. 3. L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. È fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies, nei casi di cui al comma 4 del presente articolo. In caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, l’amministrazione, ferma restando l’applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonché di quelle di cui al capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, può sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al primo periodo. 4. Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3 ovvero di cui al comma 6-bis, ovvero nel caso di segnalazione corredata della dichiarazione di conformità di cui all'articolo 2, comma 3, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 159, all’amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente.

Anche non ritenendo corretta l’esclusione, dal campo di applicazione dell’articolo 19, legge 241/90, e quindi della SCIA, degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla pubblica sicurezza, la suddetta tesi non può essere accolta in ragione della natura giuridica degli atti demandati alle commissioni di vigilanza e delle licenze/autorizzazioni cui sono propedeutici, contraddistinte da una evidente discrezionalità tecnica.
Infatti, la SCIA di cui al citato articolo 19, sostituisce “ogni atto di autorizzazione, licenza…” con chiaro riferimento ad un titolo, comunque denominato, di natura autorizzatoria e quindi non può escludere i pareri preventivi delle commissioni di vigilanza che non hanno, appunto, tale natura,
inserendosi nel complesso procedimento finalizzato al rilascio della licenza di agibilità o di esercizio da parte dell’amministrazione comunale.
Inoltre, è necessario rammentare che il presupposto per la sufficienza di una SCIA, a norma dell’articolo 19, legge 241/90, è la natura strettamente vincolata dell’atto autorizzativo da essa sostituito, nel senso che, se sono rispettati i requisiti e le presupposti richieste dalla legge, la pubblica amministrazione non ha scelta sul rilascio del titolo autorizzativo e deve obbligatoriamente rilasciarlo; il parere delle commissioni di vigilanza, e le licenze di agibilità o di esercizio che ne conseguono, presuppongono invece l’esercizio della discrezionalità tecnica, commisurata a ciascuno specifico locale o impianto e con un contenuto, quindi, più ampio di un mero accertamento documentale del rispetto di un elenco definito di regole tecniche di sicurezza: si tratta di un riscontro da eseguirsi tenuto conto dello stato complessivo dei luoghi e degli impianti allestiti in rapporto al tipo di evento in programma e alle concrete condizioni e modalità di partecipazione del pubblico.
Dall’analisi interpretativa della dottrina che qui si presenta, ma che non è chiaramente accettabile, risulterebbe un taglio drastico dei controlli sulla sicurezza degli eventi, affidata non più ad un sistema di verifiche pubbliche preventive (quelle delle commissioni di vigilanza), bensì a meri controlli di tipo amministrativo/cartaceo, assumendo di fatto, le verifiche sul luogo, carattere meramente eventuale.
Lo snellimento procedurale cui l’applicazione generalizzata della SCIA sarebbe preordinato, applicato agli eventi di qualsiasi dimensione ed entità, si tradurrebbe di fatto nella rinuncia a comprovate garanzie di sicurezza, rendendo puramente ipotetiche le possibilità di controllo effettivo, con il risultato di affidare la positiva conclusione della manifestazione alla spontanea responsabilità e alla competenza dell’organizzatore, ferma restando la responsabilità dell’ente locale preposto al rilascio dei titoli autorizzativi di cui agli articoli 68, 69 e 80, TULPS.
Si precisa, che in relazione agli spettacoli dal vivo di portata minore, la previsione normativa ammette la SCIA, in luogo del titolo autorizzativo, con riferimento agli spettacoli che si svolgono entro “le ore 24” dello stesso giorno, cioè entro la mezzanotte (e non oltre “le ore 24).

PRONTUARIO OPERATIVO
Organizzare un evento fino ad un massimo di 200 partecipanti, che si svolgeva entro le ore 24 del giorno di inizio, senza avere presentato la SCIA allo sportello unico per le attività produttive.

Sanzione pecuniaria: da € 258 a € 1.549
Pagamento in misura ridotta non ammessa
Autorità competente: Sindaco
Devoluzione proventi: Stato – Concessionario servizio riscossione tributi
Sanzioni accessorie: cessazione dell'attività svolta in difetto di SCIA.
Effettuare comunicazione al Responsabile ufficio comunale competente per l’adozione della sanzione accessoria con l’emissione di apposita ordinanza