Rapporti tra l’assegnazione di posteggi su aree pubbliche e i beni culturali: a che punto siamo in attesa del 2017

16.10.2015 13:31


di Marco Massavelli


Vice Comandante Polizia Municipale Druento (TO)

 

NORMATIVA DI
RIFERIMENTO



Decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114
Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'art.
4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59


Titolo X - Commercio al dettaglio su aree pubbliche


Art. 27 Definizioni

1. Ai fini del presente titolo si intendono:

a) per commercio sulle aree pubbliche, l'attività di
vendita di merci al dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande
effettuate sulle aree pubbliche, comprese quelle del demanio marittimo o sulle
aree private delle quali il Comune abbia la disponibilità, attrezzate o meno,
coperte o scoperte;
b) per aree pubbliche, le strade, i canali, le piazze, comprese quelle di
proprietà privata gravate da servitù di pubblico passaggio e ogni altra area di
qualunque natura destinata a uso pubblico;
c) per posteggio, la parte di area pubblica o di area privata della quale il
Comune abbia la disponibilità che viene data in concessione all'operatore
autorizzato all'esercizio dell'attività commerciale;
d) per mercato, l'area pubblica o privata della quale il Comune abbia la disponibilità,
composta da più posteggi, attrezzata o meno e destinata all'esercizio
dell'attività per uno o più o tutti i giorni della settimana o del mese per
l'offerta integrata di merci al dettaglio, la somministrazione di alimenti e
bevande, l'erogazione di pubblici servizi;
e) per fiera, la manifestazione caratterizzata dall'afflusso, nei giorni
stabiliti sulle aree pubbliche o private delle quali il Comune abbia la
disponibilità, di operatori autorizzati a esercitare il commercio su aree
pubbliche, in occasione di particolari ricorrenze, eventi o festività;
f) per presenze in un mercato, il numero delle volte che l'operatore si è
presentato in tale mercato e si prescinde dal fatto che vi abbia potuto o meno
svolgere l'attività;
g) per presenze effettive in una fiera, il numero delle volte che l'operatore
ha effettivamente esercitato in tale fiera.

 

Art. 28 Esercizio dell'attività

1. Il commercio sulle aree pubbliche può essere
svolto:

a) su posteggi dati in concessione per dieci anni;
b) su qualsiasi area purché in forma itinerante.

2. L'esercizio dell'attività di cui al comma 1 è
soggetto ad apposita autorizzazione rilasciata a persone fisiche, a società di
persone o a società di capitali  regolarmente costituite o cooperative.

2-bis. L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di
cui al comma 1 è, in ogni caso, soggetta alla presentazione da parte del
richiedente del documento unico di regolarità contributiva (DURC), di cui
all'articolo 1, comma 1176, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Entro il 31
gennaio di ciascun anno successivo a quello del rilascio dell'autorizzazione,
il comune, avvalendosi anche della collaborazione gratuita delle associazioni
di categoria riconosciute dal Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro,
verifica la sussistenza del documento.

2-bis. Le regioni, nell'esercizio della potestà
normativa in materia di disciplina delle attività economiche, possono stabilire
che l'autorizzazione all'esercizio dell'attività di cui al comma 1 sia soggetta
alla presentazione da parte del richiedente del documento unico di regolarità
contributiva (DURC), di cui all'
articolo 1, comma 1176, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296
. In tal caso, possono essere altresì
stabilite le modalità attraverso le quali i comuni, anche avvalendosi della
collaborazione gratuita delle associazioni di categoria riconosciute dal
Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, possono essere chiamati al
compimento di attività di verifica della sussistenza e regolarità della
predetta documentazione. L'autorizzazione all'esercizio è in ogni caso
rilasciata anche ai soggetti che hanno ottenuto dall'INPS la rateizzazione del
debito contributivo. Il DURC, ai fini del presente articolo, deve essere
rilasciato anche alle imprese individuali.

3. L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di
vendita sulle aree pubbliche mediante l'utilizzo di un posteggio è rilasciata,
in base alla normativa emanata dalla Regione, dal sindaco del Comune sede del
posteggio ed abilita anche all'esercizio in forma itinerante nell'ambito del
territorio regionale.

4. L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di
vendita sulle aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante è rilasciata,
in base alla normativa emanata dalla regione, dal comune nel quale il
richiedente, persona fisica o giuridica, intende avviare l'attività.
L'autorizzazione di cui al presente comma abilita anche alla vendita al
domicilio del consumatore, nonché nei locali ove questi si trovi per motivi di
lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago.

5. Nella domanda l'interessato dichiara:

a) di essere in possesso dei requisiti di cui all'articolo 5;
b) il settore merceologico e, qualora non intenda esercitare in forma
itinerante esclusiva, il posteggio del quale chiede la concessione.

6. L'autorizzazione all'esercizio dell'attività sulle
aree pubbliche abilita alla partecipazione alle fiere che si svolgono sia
nell'ambito della Regione cui appartiene il Comune che l'ha rilasciata, sia
nell'ambito delle altre Regioni del territorio nazionale.

7. L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di
vendita sulle aree pubbliche dei prodotti alimentari abilita anche alla
somministrazione dei medesimi se il titolare risulta in possesso dei requisiti
prescritti per l'una e l'altra attività. L'abilitazione alla somministrazione
deve risultare da apposita annotazione sul titolo autorizzatorio.

8. L'esercizio del commercio sulle aree pubbliche dei
prodotti alimentari è soggetto alle norme comunitarie e nazionali che tutelano
le esigenze igienico sanitarie. Le modalità di vendita e i requisiti delle
attrezzature sono stabiliti dal ministero della Sanità con apposita ordinanza.

9. L'esercizio del commercio disciplinato dal presente
articolo nelle aree demaniali marittime è soggetto al nulla osta da parte delle
competenti autorità marittime che stabiliscono modalità e condizioni per
l'accesso alle aree predette.

10. Senza permesso del soggetto proprietario o gestore
è vietato il commercio sulle aree pubbliche negli aeroporti, nelle stazioni e
nelle autostrade.

11. I posteggi, temporaneamente non occupati dai
titolari della relativa concessione in un mercato, sono assegnati giornalmente,
durante il periodo di non utilizzazione da parte del titolare, ai soggetti
legittimati ad esercitare il commercio sulle aree pubbliche, che vantino il più
alto numero di presenze nel mercato di cui trattasi.

12. Le Regioni, entro un anno dalla data di
pubblicazione del presente decreto, emanano le norme relative alle modalità di
esercizio del commercio di cui al presente articolo, i criteri e le procedure
per il rilascio, la revoca e la sospensione nei casi di cui all'articolo 29, nonché
la reintestazione dell'autorizzazione in caso di cessione dell'attività per
atto tra vivi o in caso di morte e i criteri per l'assegnazione dei posteggi.
Le Regioni determinano altresì gli indirizzi in materia di orari ferma restando
la competenza in capo al sindaco a fissare i medesimi.

13. Le Regioni, al fine di assicurare il servizio più
idoneo a soddisfare gli interessi dei consumatori ed un adeguato equilibrio con
le altre forme di distribuzione, stabiliscono, altresì, sulla base delle
caratteristiche economiche del territorio secondo quanto previsto dall'articolo
6, comma 3 del presente decreto, della densità della rete distributiva e della
popolazione residente e fluttuante limitatamente ai casi in cui ragioni non
altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale e sociale, di viabilità
rendano impossibile consentire ulteriori flussi di acquisto nella zona senza
incidere in modo gravemente negativo sui meccanismi di controllo, in
particolare, per il consumo di alcolici e senza ledere il diritto dei residenti
alla vivibilità del territorio e alla normale mobilità. In ogni caso resta
ferma la finalità di tutela e salvaguardia delle zone di pregio artistico,
storico, architettonico e ambientale e sono vietati criteri legati alla
verifica di natura economica o fondati sulla prova dell'esistenza di un bisogno
economico o sulla prova di una domanda di mercato, quali entità delle vendite
di prodotto alimentari e non alimentari e presenza di altri operatori su aree
pubbliche,  i criteri generali ai quali i Comuni si devono attenere per la
determinazione delle aree e del numero dei posteggi da destinare allo
svolgimento dell'attività, per l'istituzione, la soppressione o lo spostamento
dei mercati che si svolgono quotidianamente o a cadenza diversa, nonché per
l'istituzione di mercati destinati a merceologie esclusive. Stabiliscono,
altresì, le caratteristiche tipologiche delle fiere, nonché le modalità di
partecipazione alle medesime prevedendo in ogni caso il criterio della priorità
nell'assegnazione dei posteggi fondato sul più alto numero di presenze
effettive.

14. Le Regioni, nell'ambito del loro ordinamento,
provvedono all'emanazione delle disposizioni previste dal presente articolo
acquisendo il parere obbligatorio dei rappresentanti degli enti locali e
prevedendo forme di consultazione delle organizzazioni dei consumatori e delle
imprese del commercio.

15. Il Comune, sulla base delle disposizioni emanate
dalla Regione stabilisce l'ampiezza complessiva delle aree da destinare
all'esercizio dell'attività, nonché le modalità di assegnazione dei posteggi,
la loro superficie e i criteri di assegnazione delle aree riservate agli
agricoltori che esercitano la vendita dei loro prodotti. Al fine di garantire
il miglior servizio da rendere ai consumatori i Comuni possono determinare le
tipologie merceologiche dei posteggi nei mercati e nelle fiere.

16. Nella deliberazione di cui al comma 15 vengono
individuate altresì le aree aventi valore archeologico, storico, artistico e
ambientale nelle quali l'esercizio del commercio di cui al presente articolo è
vietato o sottoposto a condizioni particolari ai fini della salvaguardia delle
aree predette. Possono essere stabiliti divieti e limitazioni all'esercizio
anche per motivi di viabilità, di carattere igienico sanitario o per altri
motivi di pubblico interesse. Vengono altresì deliberate le norme procedurali
per la presentazione e l'istruttoria delle domande di rilascio, il termine
comunque non superiore a novanta giorni dalla data di ricevimento, entro il
quale le domande devono ritenersi accolte qualora non venga comunicato il
provvedimento di diniego, nonché tutte le altre norme atte ad assicurare
trasparenza e snellezza dell'azione amministrativa e la partecipazione al
procedimento, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche
ed integrazioni.

17. Al fine di valorizzare e salvaguardare il servizio
commerciale nelle aree urbane, rurali, montane ed insulari, le regioni e i
Comuni possono stabilire particolari agevolazioni, fino all'esenzione, per i tributi
e le altre entrate di rispettiva competenza per le attività effettuate su
posteggi posti in comuni e frazioni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti
e nelle zone periferiche delle aree metropolitane e degli altri centri di
minori dimensioni.

18. In caso di inerzia da parte del Comune, le regioni
provvedono in via sostitutiva, adottando le norme necessarie, che restano in
vigore fino all'emanazione delle norme comunali.


 

 


Decreto
Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137

Art.
52. Esercizio del commercio in aree di valore culturale
e nei locali
storici tradizionali
1. Con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il
soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico,
storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a
condizioni particolari l'esercizio del commercio.
1-bis. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 7-bis, i comuni, sentito il
soprintendente, individuano altresì i locali, a chiunque appartenenti, nei
quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività
commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell'identità
culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo
articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite forme di promozione e
salvaguardia, nel rispetto della libertà di iniziativa economica di cui all'articolo
41 della Costituzione.
1-ter. Al fine di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri
immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente
rilevanti, nonché delle aree a essi contermini, d'intesa con la regione e i
Comuni, adottano apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere
non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione,
comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso
individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché, ove se ne
riscontri la necessità, l'uso individuale delle aree pubbliche di pregio a
seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo
pubblico. In particolare, i competenti uffici territoriali del Ministero, la
Regione e i Comuni avviano, d'intesa, procedimenti di riesame, ai sensi
dell'articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, delle
autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, anche a rotazione, che
risultino non più compatibili con le esigenze di cui al presente comma, anche
in deroga a eventuali disposizioni regionali adottate in base all'articolo 28,
commi 12, 13 e 14, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e successive
modificazioni, nonché in deroga ai criteri per il rilascio e il rinnovo della
concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree pubbliche e alle
disposizioni transitorie stabilite nell'intesa in sede di Conferenza unificata,
ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista
dall'articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante
attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. In caso di revoca
del titolo, ove non risulti possibile il trasferimento dell'attività
commerciale in una collocazione alternativa potenzialmente equivalente, al
titolare è corrisposto da parte dell'amministrazione procedente l'indennizzo di
cui all'articolo 21-quinquies, comma 1, terzo periodo, della legge 7 agosto
1990, n. 241, nel limite massimo della media dei ricavi annui dichiarati negli
ultimi cinque anni di attività, aumentabile del 50 per cento in caso di
comprovati investimenti effettuati nello stesso periodo per adeguarsi alle
nuove prescrizioni in materia emanate dagli enti locali.


DECRETO LEGISLATIVO 26 marzo 2010, n. 59
Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel
mercato interno


Art. 70. (Commercio al dettaglio sulle aree pubbliche)

1. Il comma
2 dell'articolo 28 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, è sostituito
dal seguente: "2. L'esercizio dell'attività di cui al comma 1 è
soggetto ad apposita autorizzazione rilasciata a persone fisiche, a società dì
persone, a società di capitali regolarmente costituite o cooperative."
.

2. Il comma
4 dell'articolo 28 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, è sostituito
dal seguente: "4. L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di
vendita sulle aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante è rilasciata,
in base alla normativa emanata dalla regione,dal comune nel quale il
richiedente, persona fisica o giuridica, intende avviare l'attività.
L'autorizzazione di cui al presente comma abilita anche alla vendita al
domicilio del consumatore, nonché nei locali ove questi si trovi per motivi di
lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago."
.

3. Al comma
13 dell'articolo 28 del citato decreto n. 114 del 1998 dopo le parole: "della
densità della rete distributiva e della popolazione residente e fluttuante
"
sono inserite le seguenti: "limitatamente ai casi in cui
ragioni non altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale e sociale, di
viabilità rendano impossibile consentire ulteriori flussi di acquisto nella
zona senza incidere in modo gravemente negativo sui meccanismi di controllo, in
particolare, per il consumo di alcolici e senza ledere il diritto dei residenti
alla vivibilità del territorio e alla normale mobilità. In ogni caso resta
ferma la finalità di tutela e salvaguardia delle zone di pregio artistico,
storico, architettonico e ambientale e sono vietati criteri legati alla
verifica di natura economica o fondati sulla prova dell'esistenza di un bisogno
economico o sulla prova di una domanda di mercato, quali entità delle vendite
di prodotti alimentari e non alimentari e presenza di altri operatori su aree
pubbliche"
.

4. Resta
fermo quanto previsto dall'articolo 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42.

5. Con
intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell'articolo 8, comma 6,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, anche in deroga al disposto di cui
all'articolo 16 del presente decreto, sono individuati, senza discriminazioni
basate sulla forma giuridica dell'impresa, i criteri per il rilascio e il
rinnovo della concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree
pubbliche e le disposizioni transitorie da applicare, con le decorrenze
previste, anche alle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del
presente decreto ed a quelle prorogate durante il periodo intercorrente fino
all'applicazione di tali disposizioni transitorie.


GIURISPRUDENZA DI RIFERIMENTO


Tar Lazio, 23
settembre 2015, n. 15284

Corte
Costituzionale 9 luglio 2015, n. 140


Il TAR Lazio, con la sentenza 23 settembre 2015, n.
15284 è intervenuto per decidere una questione relativa alle graduatorie per
l'assegnazione di posteggi per una Fiera organizzata annualmente dal Comune di
Roma: la decisione dei giudici amministrativi ci consente di approfondire
l'argomento del rinnovo delle autorizzazioni per lo svolgimento dell'attività
di commercio su area pubblica, in vista della prossima scadenza di maggio 2017,
quando i Comuni dovranno rivedere le procedure di selezione per l'assegnazione
di posteggi su aree pubbliche. A norma del decreto legislativo del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, per
commercio su aree pubbliche si intende l'attività di vendita di merci al
dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande effettuate sulle aree
pubbliche, comprese quelle del demanio marittimo o sulle aree private delle
quali il Comune abbia la disponibilità, attrezzate o meno, coperte o scoperte. In particolare, le aree pubbliche
sono le strade, i canali, le piazze, comprese quelle di proprietà privata
gravate da servitù di pubblico passaggio e ogni altra area di qualunque natura
destinata a uso pubblico. In
tali luoghi i Comuni organizzano i mercati, l'area pubblica o privata della
quale il Comune abbia la disponibilità, composta da più posteggi, attrezzata o
meno e destinata all'esercizio dell'attività per uno o più o tutti i giorni
della settimana o del mese per l'offerta integrata di merci al dettaglio, la
somministrazione di alimenti e bevande, l'erogazione di pubblici servizi. In particolare, per posteggio
dobbiamo intendere la parte di area pubblica o di area privata della quale il
Comune abbia la disponibilità che viene data in concessione all'operatore
autorizzato all'esercizio dell'attività commerciale.

 

L'AUTORIZZAZIONE PER L'ESERCIZIO DELL'ATTIVITÀ

L'articolo 28, decreto
legislativo 114/98, individua due tipologie di autorizzazione per l'esercizio
dell'attività del commercio su area pubblica:

a) su posteggi dati in
concessione per dieci anni;
b) su qualsiasi area purché in forma itinerante.

Entrambe le tipologie sono
soggette al rilascio di apposita autorizzazione da parte del Comune, secondo le
modalità indicate dal medesimo articolo 28.

Su tale disposto normativo, è
intervenuto il decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59, recante "Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno", che,
all'articolo 70, ha apportato significative modificazioni nella disciplina del
commercio al dettaglio sulle aree pubbliche.

Tale provvedimento
è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 94 del 23 aprile 2010,
e, informazione rilevante per il proseguo del discorso, è entrato in vigore in
data 8 maggio 2010.

L'esercizio
dell'attività di commercio al dettaglio sulle aree pubbliche è soggetto ad apposita
autorizzazione che può essere rilasciata a:

·        
persone fisiche,

·        
società dì persone,

·        
 società di capitali

·        
cooperative.

L'autorizzazione
all'esercizio dell'attività di vendita sulle aree pubbliche esclusivamente in
forma itinerante è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione,
dal comune nel quale il richiedente, persona fisica o giuridica, intende
avviare l'attività. L'autorizzazione abilita anche alla vendita al domicilio
del consumatore, nonché nei locali ove questi si trovi per motivi di lavoro, di
studio, di cura, di intrattenimento o svago.

Di particolare rilievo, per quanto
qui di interesse, è il comma 5, dell'articolo 70, che stabilisce che con
apposita intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell'articolo 8,
comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, sono individuati, senza
discriminazioni basate sulla forma giuridica dell'impresa, i criteri per il
rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l'esercizio del
commercio su aree pubbliche e le disposizioni transitorie da applicare, con le
decorrenze previste, anche alle concessioni in essere alla data di entrata in
vigore del decreto legislativo 26 marzo
2010, n. 59, ed a quelle prorogate durante il periodo intercorrente fino
all'applicazione di tali disposizioni transitorie.

Come è noto, l'intesa in sede di Conferenza Unificata
è stata adottata in data 5 luglio 2012: si sono stabiliti così i criteri
da applicare nelle procedure di selezione per l'assegnazione di posteggi su
aree pubbliche, in attuazione dell'articolo 70, comma 5, del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59, di recepimento della direttiva 2006/123/CE
relativa ai servizi nel mercato interno.

COSA PREVEDE
L'INTESA PRIMA DEL 2017?

L'articolo
8, dell'intesa, recante "Disposizioni transitorie", stabilisce, tra l'altro che
in fase di prima attuazione, le concessioni di posteggio scadute dopo la data
di entrata in vigore del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, e già
prorogate per effetto dell'articolo 70, comma 5, del citato decreto fino alla
data della presente intesa, sono ulteriormente prorogate fino al compimento di
sette anni dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo; le
concessioni di posteggio che scadono nel periodo compreso fra la data della
presente intesa e i cinque anni successivi all'intesa stessa, sono prorogate
fino al termine di tale periodo.

Verificando le date, ciò significa
che le concessioni di posteggio (decennali, di cui
all'articolo 28, comma 1, lettera a), decreto legislativo 114/98) scadute dopo
l'8 maggio 2010, e già prorogate fino alla data di entrata in vigore
dell'intesa, sono prorogate fino al compimento di sette anni dalla data di
entrata in vigore del medesimo decreto legislativo (entrato in vigore in data 8
maggio 2010), e cioè fino all'8 maggio 2017.

Le
concessioni di posteggio decennali che scadono nel periodo compreso il 5 luglio
2012 e i cinque anni successivi (5 luglio 2017) sono prorogate tutte fino al 5
luglio 2017.

Da
un punto di vista operativo, quindi, i soggetti titolari di autorizzazione per
il commercio su area pubblica di tipologia A, e, quindi, titolari di posteggio
in concessione decennale, potranno usufruire del posteggio fino alle date
sopraindicate: alla scadenza delle suddette date, i Comuni dovranno, quindi,
applicare i nuovi criteri stabiliti in sede di Conferenza Unificata, per le
procedure di selezione per l'assegnazione dei posteggi su aree pubbliche.

Ma
l'intesa adottata in sede di Conferenza Unificata deve applicarsi ai soli
mercati oppure può essere applicata anche per le fiere?

L'ATTIVITA' DI
COMMERCIO IN ZONE VINCOLATE

Per fiera,
innanzitutto, deve intendersi, a norma del decreto legislativo 114/98, la manifestazione caratterizzata
dall'afflusso, nei giorni stabiliti sulle aree pubbliche o private delle quali
il Comune abbia la disponibilità, di operatori autorizzati a esercitare il
commercio su aree pubbliche, in occasione di particolari ricorrenze, eventi o
festività.

In via di principio,
l'amministrazione non può comunque essere privata dei suoi poteri di disciplina
del territorio per la salvaguardia delle esigenze di tutela del decoro del
territorio e per il rispetto delle misure di sicurezza per l'incolumità pubblica

Infatti, a mente dell'art. 52,
comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, richiamato dall'articolo 70, comma 4,
decreto legislativo 59/2010, particolari esigenze di tutela del decoro urbano e
del patrimonio culturale del Paese possono indurre i Comuni, sentito il
Soprintendente, ad individuare le aree pubbliche aventi valore archeologico,
storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a
condizioni particolari l'esercizio del commercio.

In questi casi, l'interesse
pubblico alla tutela del bene culturale non può certamente essere compromesso
in ragione della esistenza di un generale regime di proroga disposto dalla
citata Intesa, quand'anche esso fosse ritenuto applicabile anche alle Fiere e
non solo ai mercati. Infatti, lo stesso d.lgs. 59/2010, all' art. 70, comma 4,
espressamente fa salva l'applicazione del citato art. 52 d.lgs. n. 42/2004, con
ciò confermando la priorità e prevalenza delle esigenze di tutela del bene
culturale su quelle degli operatori commerciali al mantenimento della pregressa
concessione.

Tali esigenze sono state ben
tenute presente dal legislatore quando ha emanato il comma 1-ter del citato
art. 52 del d.lgs. n. 42/2004.

La stessa norma, come modificata
dal decreto legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito con modificazioni dalla
legge 29 luglio 2014, n. 106, art. 4, ha inoltre previsto che possano essere
avviati procedimenti di revisione delle concessioni di suolo pubblico già in
essere, anche in deroga tra l'altro "alle disposizioni transitorie stabilite
nell'intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell'articolo 8, comma 6,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista dall'articolo 70, comma 5, del
decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59.

Come è noto, la citata
disposizione è stata oggetto di un recente intervento da parte della Corte
costituzionale con rifermento alla necessità di prevedere l'intesa Stato
Regioni (cfr. sent. n.140 del 9 luglio 2015).

LA CORTE
COSTITUZIONALE INTERVIENE TRA COMMERCIO E BENI CULTURALI

La
Corte Costituzionale, infatti, è intervenuta, tra l'altro, sul ricorso
presentato avverso gli articoli 2-bis e 4-bis, del decreto legge 91/2013,
convertito dalla legge 112/2013,   e
avverso l'articolo 4, comma 1, del decreto legge 83/2014, convertito dalla
legge 106/2014, dichiarandone l'illegittimità costituzionale: i primi, nella
parte in cui  non prevedono l'intesa fra Stato e
Regioni; il secondo nella parte in cui non prevede alcuno strumento idoneo a
garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni.

Entrambi gli interventi normativi hanno apportato significative modifiche
all'articolo 52, decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Per quanto qui di interesse, ci si riferisce al comma 1-ter,
dell'articolo 52, modificato dall'art. 4, comma 1, legge
n. 106 del 2014 poi dall'art. 16, comma 1-ter, legge n. 125 del 2015: in
particolare il nuovo testo prevede che:


1-ter. Al fine di assicurare il decoro dei complessi monumentali e
degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici
particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini, d'intesa con la
regione e i Comuni, adottano apposite determinazioni volte a vietare gli usi da
ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di
valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di
uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché, ove se ne
riscontri la necessità, l'uso individuale delle aree pubbliche di pregio a
seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo
pubblico. In particolare, i competenti uffici territoriali del Ministero, la
Regione e i Comuni avviano, d'intesa, procedimenti di riesame, ai sensi
dell'articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, delle
autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, anche a rotazione, che
risultino non più compatibili con le esigenze di cui al presente comma, anche
in deroga a eventuali disposizioni regionali adottate in base all'articolo 28,
commi 12, 13 e 14, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e successive
modificazioni, nonché in deroga ai criteri per il rilascio e il rinnovo della
concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree pubbliche e alle
disposizioni transitorie stabilite nell'intesa in sede di Conferenza unificata,
ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista
dall'articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante
attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. In caso di revoca
del titolo, ove non risulti possibile il trasferimento dell'attività
commerciale in una collocazione alternativa potenzialmente equivalente, al
titolare è corrisposto da parte dell'amministrazione procedente l'indennizzo di
cui all'articolo 21-quinquies, comma 1, terzo periodo, della legge 7 agosto
1990, n. 241, nel limite massimo della media dei ricavi annui dichiarati negli
ultimi cinque anni di attività, aumentabile del 50 per cento in caso di
comprovati investimenti effettuati nello stesso periodo per adeguarsi alle
nuove prescrizioni in materia emanate dagli enti locali.


In particolare, viene impugnato l'articolo 4, comma
1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, come convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, che ha integrato il
rinumerato comma 1-ter dell'art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, tra l'altro,
attribuendo ai competenti uffici territoriali del Ministero, d'intesa con i
Comuni, una potestà revocatoria delle autorizzazioni e delle concessioni di
suolo pubblico ai fini dell'esercizio di attività commerciali e artigianali.

Tale norma è impugnata in quanto non prevede, per
l'approvazione del nuovo statuto, alcuna intesa con le Regioni e le Province
autonome, le quali, dato il rinvio alla fonte statutaria dell'ente anche per la
disciplina dell'Osservatorio nazionale del turismo, sono private di qualsiasi
competenza al riguardo (pur vantando competenza residuale in materia di
turismo), così violando gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., ed al
principio di leale collaborazione di cui all'art. 5 Cost.

Orbene, dal contenuto del modificato
art. 52 del codice dei beni culturali, emerge con chiarezza il fine
(esplicitato dal legislatore statale ed attuato mediante specifica
regolamentazione dell'«esercizio del commercio in aree di valore culturale e
nei locali storici tradizionali») di assicurare la tutela, la salvaguardia ed
il decoro, in particolare, «dei complessi monumentali e degli altri immobili
del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente
rilevanti, nonché delle aree a essi contermini», attraverso «apposite
determinazioni», che i competenti uffici territoriali del Ministero, d'intesa
con i Comuni, adottano «volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con
le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione» (art. 52, comma 1-ter).

Risulta, pertanto, evidente come
alle specifiche esigenze di "tutela" si accompagnino contestualmente anche
quelle di "valorizzazione" dei beni culturali de quibus, comprensive della
attività di "promozione" del patrimonio culturale, ai sensi dell'art. 6 del
d.lgs. n. 42 del 2004.

Ciò premesso, va (sotto altro
profilo) riaffermato come la tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo
comma dell'art. 117 Cost., sotto la lettera s), tra quelle di competenza
legislativa esclusiva dello Stato, sia materia dotata di un proprio àmbito, ma
nel contempo contenente l'indicazione di una finalità da perseguire in ogni
campo in cui possano venire in rilievo beni culturali.

D'altro canto, è però significativo
come lo stesso art. 1 del codice dei beni culturali, nel dettare i princìpi
della relativa disciplina, sancisca (al comma 2) che «la tutela e la
valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria
della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della
cultura». Ciò implica, per un verso, il riferimento a un "patrimonio"
intrinsecamente comune, non suscettibile di arbitrarie o improponibili
frantumazioni ma, nello stesso tempo, naturalmente esposto alla molteplicità e
al mutamento e, perciò stesso, affidato, senza specificazioni, alle cure della
"Repubblica"; per altro verso, una sorta di ideale contiguità, nei limiti
consentiti, fra le distinte funzioni di "tutela" e di "valorizzazione" di
questo "patrimonio" medesimo, ciascuna identificata nel proprio àmbito
competenziale fissato dall'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma,
Cost..

 

NECESSARIA COLLABORAZIONE TRA STATO E REGIONI

All'interno di questo sistema,
appare indubbio che "tutela" e "valorizzazione" esprimano - per esplicito
dettato costituzionale e per disposizione del codice dei beni culturali - aree
di intervento diversificate. E che, rispetto ad esse, è necessario che restino
inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la disciplina e
l'esercizio unitario delle funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti
il patrimonio culturale nonché alla loro protezione e conservazione; mentre
alle Regioni, ai fini della valorizzazione, spettino la disciplina e
l'esercizio delle funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e
fruizione di quel patrimonio. Tuttavia, nonostante tale diversificazione,
l'ontologica e teleologica contiguità delle suddette aree determina, nella
naturale dinamica della produzione legislativa, la possibilità (come nella
specie) che alla predisposizione di strumenti concreti di tutela del patrimonio
culturale si accompagnino contestualmente, quali naturali appendici, anche
interventi diretti alla valorizzazione dello stesso; ciò comportando una
situazione di concreto concorso della competenza esclusiva dello Stato con
quella concorrente dello Stato e delle Regioni.

Inoltre, nella specie, il
legislatore statale - sempre per i menzionati fini di tutela e valorizzazione -
ha fatto ricorso anche ad ulteriori previsioni riguardanti le concrete modalità
di individuazione dei locali di artigianato e commercio tradizionali da parte
dei Comuni, sentito il sovrintendente, ovvero l'adozione da parte dei
competenti uffici territoriali del Ministero, d'intesa con i Comuni, di
apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con
le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le forme di uso
pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività
ambulanti senza posteggio, nonché il rilascio di concessioni di occupazione di
suolo pubblico; previsioni tutte che incidono direttamente sulla
regolamentazione di attività riconducibili alle materie del «commercio» ed
«artigianato», appartenenti alla competenza residuale delle Regioni (Corte
Costituzionale, sentenze n. 49 del 2014, n. 251 del 2013 e n. 203 del 2012).
Rispetto alle quali (con specifico riguardo alla attività del commercio in
forma itinerante) è stato  sottolineato
come vada ricompresa anche la possibilità per il legislatore regionale di
disciplinarne nel concreto lo svolgimento, nonché quella di vietarne
l'esercizio in ragione della particolare situazione di talune aree
metropolitane, di modo che l'esercizio del commercio stesso avvenga entro i
limiti qualificati invalicabili della tutela dei beni ambientali e culturali,
allo scopo di garantire, indirettamente, attraverso norme che ne salvaguardino
la ordinata fruizione, la valorizzazione dei maggiori centri storici delle
città d'arte a forte vocazione turistica.

La norma censurata possiede un
contenuto strumentale per il conseguimento degli specifici fini di tutela e di
valorizzazione, predisponendo (nel dettaglio) i mezzi per il conseguimento
degli stessi, attraverso limitazioni aventi ricadute dirette su attività e su
rapporti, anche concessorii, altrimenti oggetto della competenza residuale
delle Regioni.

Nella specie, va dunque ravvisata
una situazione di "concorrenza di competenze", comprovata dalla constatazione
che la norma censurata si presta ad incidere contestualmente su una pluralità
di materie, ponendosi all'incrocio di diverse competenze («tutela dei beni
culturali», «valorizzazione dei beni culturali», «commercio», «artigianato»)
attribuite dalla Costituzione rispettivamente, o alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato, ovvero a quella concorrente dello Stato e delle Regioni,
ovvero infine a quella residuale delle Regioni, senza che (in termini
"qualitativi" o "quantitativi") sia individuabile un àmbito materiale che possa
considerarsi prevalente sugli altri.

Orbene, in tale contesto,
l'impossibilità di comporre il concorso di competenze statali e regionali
mediante l'applicazione del principio di prevalenza, in assenza di criteri
contemplati in Costituzione e avendo riguardo alla natura unitaria delle
esigenze di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, giustifica
l'applicazione del principio di leale collaborazione, che deve, in ogni caso,
permeare di sé i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie.

Ciò tanto più in quanto, nel
modificare il quadro costituzionale delle competenze di Stato e Regioni per la
parte che qui interessa, è significativo che il legislatore costituzionale del
2001 ha tenuto conto delle caratteristiche diffuse del patrimonio
storico-artistico italiano, disponendo espressamente, al novellato terzo comma
dell'art. 118 Cost., che la legge statale disciplini forme di intesa e
coordinamento tra Stato e Regioni proprio nella materia della tutela dei beni
culturali (sentenza n. 232 del 2005). Norma, quest'ultima, di cui la Corte
Costituzionale, ha peraltro, auspicato un'applicazione che, attribuendo allo
Stato la salvaguardia delle esigenze primarie della tutela che costituisce il
fondamento di tutta la normativa sui beni culturali, non trascuri le
peculiarità locali delle Regioni (sentenza n. 9 del 2004).

 


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